被架空的援助领导者*

徐加　徐秀丽

[文章导读]

作为本刊的特色栏目，“新发展知识”自2019年12月创立以来，推出了一系列总结各种发展援助实践的深度文章，倡导突破西方霸权主导的发展知识体系，探索受援国的自主发展之路和更为平等的全球发展模式，获得了学界的广泛好评。

本期徐加、徐秀丽的文章介绍了20世纪90年代日本单纯依靠援助数量支撑起“援助大国”地位，但由于缺乏对本国发展经验的独创性研究总结和国际影响力打造，最终被传统援助体系架空的教训。借此，文章指出了中国当前对外援助合作面临的最大挑战，即如何在援助知识体系中构建中国话语。彼时日本从国际地位、援助理念到来自西方传统援助国的抵制压力，都与今天中国的境况有一定的相似性。如何构建出一种既贡献自身发展知识经验，又真正具备国际引领地位和话语权的对外援助制度，是日本的前车之鉴留给我们思考的重要问题。

在整个20世纪90年代，日本一直以对外援助为重要的国际战略，并且成为世界第一大援助国。但是，日本很快削减了援助金额，于2001年被美国再次超过，并且一直没有恢复90年代在国际援助上的突出地位。[1]《蒙特雷共识》《发展筹资问题多哈宣言》《亚的斯亚贝巴行动议程》等文件多次重申，发达捐助国的官方发展援助（ODA）应占到国民总收入的0.7%，但日本近年来的这一比重一直保持在0.2%左右。

日本20世纪90年代在全球政治经济和国际援助中所处的位置，与我国今日所面临的环境有一定的相似之处。日本在援助项目中强调基于受援国的请求、援助双方的伙伴关系、受援国本身的自助努力等，都与我国今天的援助理念相似，体现出作为一个后发国家有别于西方传统援助国的独特援助哲学。并且，日本在90年代亚洲金融危机之前经济一直快速增长，曾位列世界第二大经济体，与一些西方国家形成了一定的竞争关系，同我国今日的国际地位也非常相像。所以，对日本援助历史，特别是90年代援助的国内主体和国际背景进行详细解读，剖析日本在这一时期如何成为援助领袖国，其援助领导地位又为何在短短十年内衰落，对我国现在完善对外援助机制、形成中国话语、应对世界局势有着重要的借鉴价值。

日本如何成为援助领袖国，又为何迅速走向衰落，值得我们反思

从援助金额的猛增到独特理念的褪色：日本援助历史回顾

日本对外援助始于20世纪50年代。当时日本在国际上的形象仍然停留在“二战轴心国”上，为了重新融入国际体系，[2]日本开始积极向亚洲邻国提供赔款。[3]这一时期，日本政府采用“基于请求”的方法来决定资助的项目：先由政府把款项支付给日本企业，再由企业向受援国指定的项目提供产品和劳务。[4]这一时期援助的主要特点，是迎合日本国内企业扩大出口的经济需求，且双边援助几乎全部针对亚洲国家，特别是印度尼西亚、韩国、菲律宾等与日本有密切贸易关系的国家。[5]

20世纪70～80年代，石油危机使国际油价突然上涨，石油供给变得不确定，这加剧了日本的资源脆弱性和商业波动。在这一背景下，援助成为日本与亚洲和非洲资源丰富的国家建立良好关系的工具。[6]20世纪80年代，日本援助在非洲的最大接受国赞比亚、苏丹、肯尼亚等，都是日本工业重要的原材料来源国或潜在来源国，也是有能力吸收日本出口的市场。[7]然而，这种过于偏重商业利益、资源导向的援助逐渐招致西方的强烈批评。美国和其他G7国家认为日本在国际贸易中存在不公平竞争、保护国内市场的行为，出口可能涉及倾销，[8]因此要求日本将部分贸易顺差用于增加援助。

这些来自西方国家的指责显然不利于日本国际地位的提升。于是，日本开始通过扩大援助规模来应对国际舆论压力。1978年，政府宣布了“ODA倍增计划”，使日本在1983年成为世界第二大捐助国。[9]1988年，日本发布了“第4次ODA中期目标”，使1988～1992年的ODA金额比1983～1987年翻一番，达到500亿美元。[10]同年，日本对撒哈拉以南非洲地区的双边援助总额达9.43亿美元，超过了美国（7.72亿美元）。[11]到1989年，日本ODA拨款达到109.5亿美元，[12]超过美国成为世界上最大的双边官方发展援助捐助国。到20世纪90年代，援助成为日本最具扩张性的战略之一，其援助金额位列世界第一且范围遍及全球，引起了国际社会关注。

除了扩大援助规模应对西方国家指责，日本也发展出了自己的援助理念。20世纪90年代的日本已经是一个经济强国，也希望借助两极格局结束的契机，成为世界上有分量的大国，因此较为主动地对自身的发展理念和援助政策进行宣传。此外，一方面由于冷战结束后非洲对于西方国家的战略地位不再那么重要，另一方面非洲大多数国家在接受了数十年援助后依然贫困，这使得传统援助国出现了援助疲劳。在此背景下，日本开始批评西方国家在非洲结构调整政策中的负面影响，不完全赞同华盛顿共识等新自由主义政策。日本强调的是受援国的“自助努力”，让各国实现自力更生，摆脱对援助的依赖。在对结构调整政策提出批评后，基于对亚洲经济快速增长的解释，日本提出了一种以自身发展型国家经验为中心的替代发展方式，[13]在援助中关注道路、通信、电力等基础设施项目。

然而，20世纪80年代《广场协议》引起了日元升值，扩大了日本的经济泡沫，加重了90年代的大规模通货紧缩和严重的财政赤字纪录，终止了战后日本经济奇迹。预算危机迫使政府通过削减公共开支和增税来减少赤字，第五个援助翻倍计划也被放弃。1998年，日本首次削减ODA预算，2001年又削减预算至98亿美元，低于美国的114亿美元，從此失去了“最大捐助国”的身份。此后，以自助努力为要旨的日本援助也逐渐被传统援助国的方向同化，转变成同时关注安全、减贫、环境、人道主义等多项议题的发展合作。

东亚奇迹与“发展型国家”：日本发展知识的形成

在20世纪90年代，日本的援助理念并非对西方传统援助国的复制，而是提出了一套独特的发展知识和援助方式。这首先有赖于日本自身成功的发展经验。随着日本经济自20世纪80年代飞速发展，日本向国际社会讲述其战后发展经历和知识的意愿也不断加强。这一时期，日本国内外的学者们对日本自“二战”以来的发展经验的研究，为日本在援助中推广其“发展型国家”的理念奠定了基础。

“发展型国家”这一概念首先是由国外学者提出的。20世纪70～80年代，日本等东亚国家战后的高速增长，与拉美国家进口替代战略的失败及非洲国家的经济停滞形成了鲜明对比，引起了国际学术界的关注，如查默斯·约翰逊对日本通产省的研究、阿姆斯登对韩国产业政策奖惩措施的分析、彼得·埃文斯对韩国等四国“嵌入性自主”的总结等。约翰逊在其著作《通产省与日本奇迹》中首先总结了日本的发展经验。日本官僚机构能够不受政治和社会力量要挟，同时具有强烈的发展意愿，通过行政指导来引导和保护日本战略产业。此外，官僚机构能够通过退休后在私营公司担任高级职务的前官员与公司建立密切关系。通过这些举措，通产省在60年代推动了日本产业结构的变化，为日本的快速经济增长做出了贡献。[14]进而，日本学者也对本国自“二战”以来凸显出发展型国家经验的产业政策做了进一步阐述。日本政府在“二战”结束后的头十五年里大力促进一些薄弱工业的发展，如提供关税保护、鼓励引进先进技术，特别是鼓励在国际市场上具有规模经济、高固定成本、有借鉴经验和潜力的产业。[15]早期受到格外关照的行业包括钢铁、汽车、纺织、造船业、铝加工业。后来，产业政策的重点范围缩小到技术方面，例如通过鼓励投资建设大规模集成电路的技术基地，促进电子、半导体等产业的发展。日本的种种发展型国家实践，为其他想要赶超的发展中国家展示了一条与当时主要西方国家和国际组织倡导的新自由主义不同的路径。

有了学术界对于日本发展实践的总结，当世界银行开始倡导私有化和自由市场时，日本政府便走上一条截然不同的道路。日本旨在说服世行改变对定向信贷政策的反对态度，改变世行对于国家在发展中扮演的角色的理解，并使之更加关注东亚发展经验的特殊性，肯定日本对发展经验的贡献，认可日本在发展思维方面的领导作用。1991年10月，日本海外经济协力基金公布了一份有关世行结构调整方法的文件，承认结构调整贷款取得了一些积极成果，但也揭示了欠发达国家市场机制的局限性，并对世行广泛建议的放松管制、私有化和进口自由化存疑。该文件尤其批评世行在任何情况下都采取了几乎相同的一套措施，甚至在私营部门非常不发达的撒哈拉以南非洲地区也是如此。文件建议必须采取措施促进工业发展并从东亚国家的经验中吸取教训。为了进一步推动发展型国家的理念，日本政府还资助了世行于1993年发布的题为“东亚奇迹”的研究，探讨了日本、韩国、泰国、印度尼西亚和亚洲其他地方经济成功的原因。该报告强调了政府对这些经济体走向成功起到的关键引导作用和政府能力的重要性，阐明了东亚国家在政府引导资本积累、保护具有国际竞争性的产业、制定引导市场的产业政策等方面的经验。

构建援助大国：90年代的日本援助战略

20世纪90年代，日本在东京非洲发展国际会议、《官方发展援助宪章》等对非洲援助的平台和章程上推广并实践了亚洲模式。1992年，日本呼吁召开东京非洲发展国际会议（TICAD I），会议有来自48个非洲国家、13个捐助者、10个国际组织的近1000名与会者。日本组织这次会议的动机有三个：一、以日本的经济财富在非洲创造一个积极的援助环境;二、通过国际援助来树立自身“世界大国”的形象;三、宣传亚洲发展模式。这次会议最重要的成果是批准了《非洲发展问题东京宣言》，其主题是强调伙伴关系、所有权和亚洲发展模式，有助于非洲国家的“自助努力”。[16]

自助努力和伙伴关系意味着日本和非洲国家对发展进程的同等影响和投入，与世界银行和国际货币基金组织替受援国制定政策的传统做法不同，东京会议和1992年的《官方发展援助宪章》明确主张双方作为平等成员都应对发展过程起到推动作用，而非仅仅等待日本单方面的给予。自助努力被认为是发展中国家有发展意愿的先决条件，这是发展型国家的一大特征。另外，日本政府在援助类型上与经合组织（OECD）对援助质量的衡量标准存在分歧，OECD要求提供赠款援助而不是低息贷款，与捐助国货物和服务没有捆绑的援助，并向最不发达国家提供援助。相比之下，日本的援助方法与OECD不同，强调为精心挑选的发展中国家实现经济起飞的自助努力提供更好的支持。日本认为，西方的援助只会鼓励低效的经济政策，甚至让某些国家习惯于简单地拿钱，助长发展中国家的依赖性;而日本通过提供低息贷款，规定了受援国的偿还义务，因而对受援国有所约束，鼓励它们更有效地使用资源。除了政府的实践外，日本的私营部门在贷款优于赠款这一政策上的作用也很重要。日本公司虽然没有正式参与确定贷款分配，但是包括通产省在内的四个部委必须就援助政策进行磋商，通过通产省，企业可以在援助计划中获得一定的商业利益。虽然其他发达国家要求日本政府发放一般无条件贷款，外务省也希望促进对贷款的全面松绑，但因为遭到商界和通产省的强烈抵制，最后贷款只对重债穷国解除了捆绑。

在对非援助中，日本试图以其代表的亚洲模式与新自由主义援助模式分庭抗礼

日本在20世纪90年代力图构建起一个有关援助新理念和新方向的对话，让其他捐助国和国际机构参与进来，以此与新自由主义的经济意识形态和赠予礼物式的援助模式分庭抗礼。在通过援助达到大国地位的战略目标下，日本积极宣传自己独特的援助哲学，强调以援助双方的平等关系为基础，以受援国自发的努力为前提，让受援国通过基礎设施建设、工业发展等手段实现自给自足和减贫。如果这一新的援助框架能够融入主流援助方式，则证明日本确实具备一种坚实的知识根基，使其获得大国应有的影响力和号召力。

被“架空”的援助大国：日本援助的失败教训

事与愿违，整个20世纪90年代日本轰轰烈烈的援助战略最终没能换来国际上的领导地位。这主要是因为日本的援助领导位置是仅由援助数量支撑起来的“危楼”，缺少广受认可的援助和发展的话语作为稳固的地基。

首先，经济衰退引起的援助数量下降，使得支撑日本发展知识和援助地位的唯一支柱崩塌。20世纪90年代末期，东亚经济危机给日本带来了很大的财政约束。除了日本自身金融体制管理和能力、主导产业选择[17]、失去后发优势[18]等内部原因，国际上经济和政治环境的变化、与主要发达国家的矛盾冲突也是日本经济危机爆发不可忽略的原因。1985年的广场协议，加速了日元升值，直接冲击了出口导向型经济的发展。由于对日元长期升值的预期，日本股市和房地产市场的狂热也造成了泡沫经济。[19]冷战的结束也使得日本逐渐失去了原先国际同盟在技术、市场、安全方面的帮助，而且美日两国在高新技术和双边贸易领域还成了竞争对手。[20]面临日益紧缩的财政预算和紧缺的援助金额，日本再次开始强调私营部门参与援助，对国外经济利益的考量又一次成为援助政策优先事项。然而，20世纪90年代的国际话语较50～60年代已经有了巨大转变。战后曾经普遍认为政府规划在经济腾飞中至关重要，贸易和援助结合可以通过涓滴效应使不发达国家实现经济增长的主流观点并未兑现，国际援助的重点转移到了减贫、人道主义上，因而要求援助活动与援助国自身的商业利益去捆绑化。在这一背景下，日本重提国内企业利益明显与国际主流话语相悖，因此被指责为把自己的经济利益放在首位而不对千年发展目标等国际议程做出贡献，这无疑不利于大国形象的树立。

日本的援助领导地位是缺乏根基的“危楼”，必将因本国经济衰退而崩塌

其次，日本的發展知识和援助方式在国际舞台上始终没有成为主流。20世纪70年代，当世界上的主要捐助国开始探讨援助去捆绑化时，日本援助却一直为国内企业在海外运营提供便利;20世纪80年代开始，在主要援助国提倡满足受援国的基本需求、通过NGO更加深入到贫困人口时，日本则呼吁发展中国家的自助努力。这种不一样的声音自然遭到了西方国家的抵制。20世纪70年代后期开始，新自由主义成为主导的发展思想，主张自由市场，比如实施竞争性汇率制度，支持贸易自由化、国有企业私有化等，[21]反对国家干预。[22]在新自由主义话语下，东亚奇迹也被解释为东亚国家逐步实现市场自由化的结果，而日本提出的发展型国家方案则被冷落。新自由主义在当时已然是一套非常成熟的理论，大量知名学者和国际组织论述了自由市场的优势，如诺贝尔经济学奖得主哈耶克的《通往奴役之路》、米尔顿·弗里德曼的《资本主义与自由》，等等;而关于发展型国家的著作则屈指可数，也没有大量日本学者在国际顶尖的学术出版物上梳理日本经验。而且在东亚金融危机的背景下，IMF提出了附加条件，迫使日本等东亚国家接受华盛顿共识并进行改革以获得贷款，这些经济体的国家能力也因此遭到削弱。[23]在政府、学界集体失声，企业为了收益参与援助的做法受到诟病的情况下，发展型国家的受众范围远不如新自由主义。

最后，在援助方法上，日本也难以和传统援助国对话并得到认可。西方捐助者在推行结构调整时，强调善政和仿效国际最佳做法的援助政策。例如，世界银行根据发达国家的政府特征提炼出营商环境指标和全球治理指标，并根据这些标准对发展中国家进行排名。这种试图通过已处于发达状态多年的国家的标准找出发展中国家的弱点的逻辑，在很大程度上过于强调政治经济价值观的“正确性”，而忽略了执行中的可行性。这种更加注重从知识、思想出发的援助政策很容易提炼成朗朗上口的概念，如人类基本需求、结构调整、千年发展目标、援助有效性等，也很容易被发展中国家广泛接受。相较之下，日本在发展型国家经验推动下，对能够取得具体成果的项目感兴趣，在政策上优先倾斜有潜力的关键产业部门，而没有及时提炼形式上的正确性，也没有建构统一标准。比如日本认为发展中国家必须有足够的能力获得外汇，因为结束援助或自助努力相当于通过内部资源调动确保足够的能力为发展支出提供资金。由于外汇收购的引擎是出口导向型产业，而基础设施对吸引外国投资者至关重要，所以日本援助形成了基础设施建设和外国直接投资相结合的方法。然而，在与西方援助国的竞争中，日本没能守住自己在援助领域最鲜明的特点，反而越来越附和西方援助国的话语，从自助努力、重视基础设施慢慢转变为同时考虑安全、环境、减贫等多项事宜的杂项清单。如2003年《发展合作大纲》涵盖了安全、政府治理、促进基本人权、人道主义援助等，而日本曾经希望宣传的发展型国家经验、伙伴关系和自助努力的援助方式则被淡化。

启示

国际援助的领导权不仅体现在量上，更体现在对舆论、议题设置的影响力上。[24]即使日本在援助金额上成为世界第一大援助国，但有关援助和发展的话语和知识还是在世界银行、IMF、经合组织国家等传统援助力量的支配之下。日本虽提出了发展型国家的援助理念，但相应的知识体系构建和维持能力却远不及传统援助国，因此可说是一个被“架空”了的援助大国。日本的这段援助历史折射出来的多重问题值得我们深思。

第一，日本的发展经验总结能力和援助知识生产能力还不足以帮助其在国际援助体系中站稳脚跟。在日本崛起为一个援助大国时，日本只声称自身的发展型国家经验是一条独特的替代发展路径，却没有清晰简洁地阐明自身理念的优势，夯实替代路径的知识根基。日本政府和学术界缺乏对本国经验的独创性研究和总结能力，而是依靠国外学者的观点或资助国际组织的研究报告来阐释自身的理念。当企业界希望通过走出国门在发展中国家实现援助双方的互利双赢，却被国际社会指责为不关心贫困人群需求的时候，日本政府和学术界也无力论证通过企业实施的项目或援助贷款的合理性和优越性。与此同时，传统援助国大力推广华盛顿共识，通过援助附加条件，使新自由主义经济发展方式逐渐在非洲国家扎下了根。

第二，日本对自身援助和发展成果的曝光度还不够高。日本在援助中虽然非常强调项目的实际效果，实行基于请求的方法、注重基础设施等能够帮助发展中国家走上自助努力道路的援助内容，但这些声音终究被传统援助国的援助解绑、结构调整、千年发展目标等为人熟知的话语淹没了。虽然有政府在东京非洲发展国际会议上的倡议，但日本的企业界、学术界等参与对外援助工作的主体没有有效地投入到对其发展道路和援助项目的分享中。比如日本学术界对于自身发展型国家研究的知名度甚至不及国外研究者，在国际一流的英文学术杂志上多见国外学者对日本援助体系的总结或批判，却少见日本学者参与讨论。这样一来，一旦国内经济发生波动或遭到其他国家的遏制使得援助数额有所下降，新兴援助国的发展理念和互助关系就被不断质疑，只由援助数量支撑起来的脆弱的国际地位非常容易崩塌。

我国今天的对外援助情况与20世纪80～90年代的日本有许多相似之处。我国也拥有“成功的后发追赶者”和“援助大国”的双重身份，我国提倡的“南南合作”也与发达国家的“南北合作”理念有所不同，与日本当年提出的“伙伴关系”更为相似。同时，对外援助也一直是我国企业走出去的重要推力。因此，日本曾经盛极一时的对外援助历史及其被传统援助体系“架空”的经验教训，对我国有很大的启示与参考意义。能够构建发展知识体系，并清晰地言说自身的发展道路，意味着有能力主动地选择和界定全球议题，吸引国际社会的关注和分享，并最终将自身的发展知识纳入到国际议程中，将国际议程导向有利于与发展中国家进行互利合作、与传统援助国进行平等对话的双赢局面。正如新自由主义虽然被传统援助者当作自身的发展模式来宣传，但它同时也是一种经济、贸易和政府运作的规则框架。通过新自由主义知识和话语，传统援助国构筑了其理想的援助世界。而通过诸如全球治理指标排名、千年发展目标完成情况等遍布各受援国的国际规范，其援助制度也支撑起了传统援助国的引领地位和话语影响力，可以说发展知识与政治经济影响力是一种共生关系。

因此，为世界贡献一个蕴含我国自身发展知识的国际合作图景，就是为我国定制一张真正进入国际规则制定场所、对当前国际合作的普遍性价值拥有发言资格的通行证。我国只有在发展经验与发展合作上有自己的知识供给，提高自身发展知识的逻辑性、价值、信度，打通全球知识生产场所、关键国际组织或机制等国际议程制定渠道，才能跳出只能以传统援助国的标准、规则、价值傾向为发展合作唯一裁量准则的被动局面，逐步完善有利于南南合作的国际议程。

（责任编辑：张文倩）

注释：

*本文系国家社会科学基金项目“多元主体共同参与中国对非援助机制研究”（项目编号：16BGJ021，主持人：徐秀丽）阶段性成果。

[1] [24] 彭云：《试析日本的援助理念》，载《外交评论》 （外交学院学报）2009年第2期。

[2] 黄梅波、洪燕秋：《日本对非发展援助的成效与发展趋势——基于非洲发展东京国际会议平台的研究》，载《国际经济合作》2014年第4期。

[3] 陈子雷：《发展援助， 政企合作与全球价值链——日本对外经济合作的经验与启示》，载《国际经济合作》2017年第12期。

[4] [10] 金熙德：《日本政府开发援助》，社会科学文献出版社2000年版。

[5] [6] [8] Carol Lancaster， Foreign Aid： Diplomacy， Development， Domestic Politics， University of Chicago Press， 2008.

[7] Peter J. Schraeder， Steven W. Hook， and Bruce Taylor， “Clarifying the Foreign Aid Puzzle： A Comparison of American， Japanese， French， and Swedish Aid Flows，” World Politics， Vol.50， No.2， 1998.

[9] [12] David Arase， Japans Foreign Aid： Old Continuities and New Directions， Routledge， 2012.

[11] Pedro Amakasu Raposo， Japans Foreign Aid Policy in Africa： Evaluating the TICAD Process， Springer， 2014.

[13] [16] Howard Lehman ， “Japans foreign aid policy to Africa since the Tokyo International Conference on African Development，”Pacific Affairs， Vol.78， No.3， 2005.

[14] Chalmers Johnson， MITI and the Japanese Miracle： The Growth of Industrial Policy， 1925-1975， Stanford University Press， 1982.

[15] World Bank， East Asian Miracle： Economic Growth and Public Policy， OUP， 1993.

[17] [20] 毋俊芝、安建平：《浅析20世纪90年代日本的经济危机》，载《山西财经大学学报》2004年第1期。

[18] 傅钧文：《日本金融危机分析》，载《世界经济研究》1998年第4期。

[19] 杨锃：《经济危机下，能否拒绝社会性危机 20世纪80年代的 “广场协议” 和日本经济衰退》，载《社会》2009年第1期。

[21] John Williamson， “The Strange History of the Washington Consensus，” Journal of Post Keynesian Economics， Vol.27， No.2， 2004.

[22] Ha-Joon Chang， “Breaking the mould： an institutionalist political economy alternative to the neo-liberal theory of the market and the state，” Cambridge Journal of Economics， Vol.26， No.5， 2002;Milton Friedman， Capitalism and Freedom， University of Chicago press， 2009.

[23] 张晨、王娜：《新自由主义与发展型国家的衰落》，载《河北经贸大学学报》2015年第3期。