新形势下水利工程建设管理模式发展方向及建议

武 强

（铜川市龙潭水库建设管理处，陕西 铜川 727031）

1 新形势下水利建设管理提出更高的要求

长期以来，水利行业的工作重心是兴水利、除水害，大规模开展水利基础设施建设，由于水利工程的公益性性质，其建设管理模式以自建为主。基本程序是由水利部门组建项目法人，承担工程建设项目管理职能，随着工程竣工验收，项目法人自然消失。自建制的主要优点是政府是项目的直接实施者，项目管理简单直接，控制力强，但缺点也非常明显，水利部门需要临时组建“大而全、小而全”的项目管理班子，受人员、技术、监管力量等诸多因素影响，项目管理水平参差不齐，特别是近年来随着水利建设深入推进和水利行业“强监管”的进一步深入，基层工作任务繁重。项目管理人才匮乏、管理水平不高、管理力量薄弱等问题日益突出。

为解决此类问题，近年来铜川市在自建制的基础上，试点实施过企业代建制和设计施工总承包制，一定程度上促进了项目建设管理专业化，提高了项目管理水平，但由于缺乏配套的政策支持，总体实施效果并不突出。

2019 年全国水利工作会上提出水利工作的重心将转到“水利工程补短板、水利行业强监管”上来，2020 年进一步提出要按照高质量发展要求，深化重点领域改革，提高补短板的质量和水平，必然带来水利工程在建设管理过程中思维方式、行为方式、管理方式的升级和转变。对以自建制为主要模式的水利建设管理提出了更高的要求。

2 当前水利工程投资管理模式及特点

受投资规模、成本控制等因素影响，当前各级水利部门在水利工程建设中普遍采取自建制，由水利部门组建项目法人全权负责工程建设管理,基本实行“财政出资，部门管理”的单一模式，即“投资、建设、管理、使用”四位一体。除极个别工程外，各工程管理单位均为临时性管理机构,管理人员由系统内部抽调人员临时组建班子。

与自建制模式相对应的是代建制，代建制是指政府投资的水利工程建设项目通过招标、指定等方式，选择具有水利工程建设管理经验、技术和能力的专业化项目建设管理企事业单位，代替项目法人负责工程的建设管理职责，从工程建设单位管理费中提取利润。其主要有两种模式，一是以深圳“工务局”为代表的事业型管理模式，由政府组建行政事业单位作为常设机构，取消一次性业主,实行交钥匙工程,对政府投资项目进行集中统一管理，其优点是政府便于监督和管理。另一种就是以厦门为代表的市场化管理模式，政府通过招标选择社会化专业公司负责项目管理，其优点是简化政府对项目的组织管理，此外还有介于两者之间的上海模式，由政府组建投资公司，由投资公司负责项目的建设，陕西省水务集团采取此类模式。在其它行业中，公路工程较多地采取了事业型代建管理模式，由公路管理处全面负责辖区公路的建设工作，公路管理处根据各处工程需要，从社会大量聘请专业人员负责工程的监督管理，有效解决了人员不足、体制不顺的问题。

近两年，铜川市水利工程在建设中对上述管理模式均进行了尝试。各种模式具有以下优缺点：自建制在项目建设中，管理人员由水利部门抽调组成，便于政府对工程的直接控制，工程在项目建设工期、工程造价方面控制得力，但由于是临时性机构，长期处于“项目开了搭班子，工程完了散摊子”“只有一次教训，没有二次经验”，同时低水平、低质量、低效益现象相伴而生，投资失控、工期拖延、质量不保等问题突出。在企业代建制模式中，其本意是解决基层水利部门项目点多面广量大，建设任务繁重，管理能力相对不足的问题，但在陕西省及铜川市的实施中，代建单位缺乏市场准入条件，代建单位管理人员流动频繁，业务水平和能力参差不齐，导致代建制在铜川市水利市场发展缓慢。从全国层面看，企业代建制在规模大、难度高的工程中应于较多，在水利工程中应用较低。事业型代建制具有自建制和企业代建制的优点，代建单位为政府常设机构，人员相对固定，有利于经验积累和业务能力提高，在投资控制方面不以盈利为目的，便于工程规模和投资、进度控制，便于政府对工程的直接管理，对专业人员也可以采取市场化临聘方式解决，提高工程管理水平。

3 水利工程管理新模式及其特点

当前水利建设管理模式较多，EPC（设计- 采购- 施工总承包）、PPP、BOT（建设- 运营- 移交）、BT（建设- 移交）等建管模式在全国各地各类水利工程中均频繁应用。

PPP 模式是当前工程建设管理的热点模式，其初衷是解决地方政府资金不足、投入能力不强的问题。其运作模式较多，最主要的是BOT、DBOT、BOO 以及DB。当前龙潭水库PPP 项目采取DBOT 模式，通过龙铜川市PPP 项目的实施表明，目前PPP 项目仍处于发展阶段，PPP 模式在实施中存在的突出的问题是经验不足，监管手段和监管力量欠缺，加上社会投资方缺乏诚信，导致项目实施困难，但从长远出发，在解决了经验不足，完善了监管考核制度后，PPP 模式仍具有发展性。

EPC 模式是为总承包单位受业主委托，按照合同约定对从决策、设计、建设一直到试运行的建设项目发展周期实行全过程或若干阶段的承包。当前工程总承包模式主要是采取EPC模式（设计采购施工），即交钥匙总承包和DB 模式（设计施工总承包）。铜川市部分区县曾在中小河流治理工程中采取EPC模式，其初衷是依靠总承包单位解决区县前期经费短缺问题，此种方式可有效加快项目立项和前期工作进度，解决前期经费不足问题。但在实施过程中，工程总承包需要设计与施工相结合，总承包单位既要有专业的设计能力，又要具备相当的施工管理能力。而铜川市实施过的工程总承包单位无论业务能力还是工作经验均不能满足要求，且在容易发生工程结算弄虚作假、高估冒算等问题。

因此，在铜川市大中型水利工程建设中，为便于政府对工程的控制和管理，工程总承包制特别是EPC 和DB 模式应该从严监管；PPP 模式在总结经验的基础上，可有效解决工程融资问题，值得推广。施工总承包仍是目前大中型工程建设管理模式的首选。

4 水利工程建设管理模式发展建议

当前，对中小型水利工程采取自建模式基本可以满足工程建设需要，但随着水利工程建设规模的加大、施工复杂程度的提高以及水利行业高质量发展要求出发,自建制已经难以满足工作需要。同时当前正值事业单位机构改革工作，事业单位工作职能发生较大变化，因此在改革中可考虑加强事业代建制单位的组建，抽调具有工程经验的水利建设管理人员组建专职管理机构，由其配合行政部门具体承担水利工程的规划、公益性水利项目融资、水利工程建设管理中的非行政工作，同时也可以发挥专业优势，用足用好PPP、施工总承包等模式，承担具体水利工程建设管理职责。其主要优点：一是相对于工程代建、PPP 等模式，方便协调建设中的各种问题，政府易于控制和管理；二是解决工程建设专业化的问题，为水利工程建设培养、储备人才；三是可灵活解决解决工程管理人员不足的问题，用足用活水利工程建设单位管理费用，从社会聘请专业化管理人员，解决管理人员不足的问题；四是解决基层水利部门直接组织工程建设，监管缺位和越位问题，实现行业监管和工程建设分离，提高专业化水平。五是可承接、整合部分非行政职能，减轻行政单位工作压力和负担，更好地开展水利工作。