竞技体育发展的政府逻辑与我国的策略选择

摘 要： 针对北京奥运会以来学术界对举国体制的质疑，采用文献资料、比较分析等方法，对英国、美国、澳大利亚等国家近阶段发展竞技体育的政策进行总结。研究认为，发达国家通过完善竞技体育组织管理、重视政策支持以及加大经费投入等措施，进一步强化政府对竞技体育的支持，其政策依据主要是“功能论”“双金字塔理论”以及“良性循环理论”;我国应继续实施“奥运争光计划”，坚持和完善举国体制，采取措施促进群众体育、竞技体育、体育产业协调发展。

关键词： 竞技体育;政府;群众体育;政策

中图分类号：G80-051   文献标识码：A  文章编号：1006-2076（2020）05-0047-05

Abstract： With the application of literature review， comparative analysis and etc.， this paper summarizes the common practices of developing competitive sports of England， the United States， and Australia， in order to respond to the disputes of Nationwide System. Based on “theory of function”，“double pyramid theory”and “the virtuous cycle of sport”， the developed countries have strengthened support to competitive sport， by optimizing the management of competitive sport organizations， emphasizing policy backup and increasing financial investment.Measures should be taken for China，such as to reinforce Chinese Olympic Gold Medal Winning Program， to insist and improve nationwide system of competitive sport， and to coordinate competitive sport， mass sport and sports industry.

Key words：  competitive sport; government; mass sport; policy

北京奥运会以来，伴随着体育强国建设进程的日益深入，我国竞技体育发展方式受到了来自社会的质疑[1]。部分公众、媒体开始诟病竞技体育的“金牌战略”，认为在市场经济时代政府应收缩体育管理职能，充分调动社会力量发展竞技体育。有学者认为，改革开放以来我国综合国力日益增强，国际影响力与国家形象逐步提升，已经走上大国崛起的轨道，竞技体育的政治功能应有所淡化，“举国体制”在新形势下应作重大调整[2]。针对这些质疑，本文选取英国、美国、澳大利亚作为发达国家的代表，从机构设置、规划制定、资金投入等方面进行归纳、比较，旨在勾勒出发达国家强化竞技体育发展的总体图景与主要特点，并从战略层面分析竞技体育发展的政府逻辑与价值取向，进而提出新时代我国竞技体育发展的策略选择。

1 近阶段发达国家强化竞技体育的共性特征

随着国际竞技体育格局的发展变化，中国在国际大赛上成绩不断提高的同时，西方发达国家也在调整体育政策，加大对高水平竞技体育人才培养的投入，谋求在国际大赛上取得优异成绩，从而展示国家形象、提升民族自豪感，促进大众体育与竞技体育的协调发展。

1.1 强化顶层设计，完善竞技体育组织管理

20世纪70年代到80年代，英国政府一直重视开展大众体育[3]。进入新世纪以来，英国的竞技体育日益成为政府工作的重要议程。1997年工党执政后，将国家遗产部改组为文化、媒介、体育部（DCMS），其职能之一就是负责制定英国体育政策。英国获得2012年伦敦奥运会举办权后，政府对竞技体育的关注程度明显提高。现在，英国政府对体育的管理十分清晰，财政资金和彩票资金通过两个相对独立的机构进行分配，英格兰体育理事会负责大众体育，英国体育理事会则负责竞技体育，两个组织均向文化、媒介、体育部负責，后者作为政府机构对财政部负责。作为主管竞技体育的行政机构，英国体育理事会与区域体育理事会、单项运动协会以及其他合作伙伴一起共同开展工作。

1978年通过的《业余体育法》，以法律的形式确立了体育在美国的社会地位，使美国奥委会具有管理奥运会及泛美运动会比赛项目的职能，并代表美国参加国际体育活动。美国奥委会代表美国联系国际奥委会，选拔美国运动员参加奥运会等综合性世界大赛。各州的体育协会、地方奥委会、美国高校体育理事会、美国职业体育联盟等组织，有的既是美国奥委会的成员组织又是各个竞技体育组织的管理机构， 而且这些组织均享有相对独立的管理权[4]。美国单项运动协会负责各个运动项目的管理，大学生体育联合会则主管高校的体育教育和竞技体育。大学生体育联合会具有自主性与独立性， 通过完善的政策保证大学生运动员的受教育权利。美国竞技体育人才培养模式根植于美国的主流文化和社会价值观，竞技体育的商业化并未改变竞技体育在大学教育中的功能。美国竞技体育组织没有绝对的权威机构， 奥委会、单项协会、大学生体育联合会3个组织独立运行并互相制约。[5]

作为政府体育主管部门， 澳大利亚体育运动委员会负责制定竞技体育发展政策。除各州政府对奥委会的捐助以外， 其余经费由奥委会通过各种渠道募集而来，对政府资助的依赖相对较少。澳大利亚奥委会负责协调澳大利亚运动员的选拔、资助、训练，并组织运动员参加奥运会。单项运动协会负责开展各自管理的项目， 州行政机构负责制定各州的竞技运动发展规划，管理布局在本州的体育学院。澳大利亚依托澳大利亚体育学院、州立体育学院、体育俱乐部开展竞技体育，为澳大利亚培养高水平运动员。

1.2 重视政策制定，全面关注竞技体育发展

20世纪90 年代中期，受益于国家彩票资金的支持，英国体育管理政策发生重大转变，政府对竞技体育采取了更为积极的态度。英国在国际赛场上的无所作为导致国民不满，促成了英国政府把强化竞技体育发展作为重要目标。2002 年，英国颁布并推广了《奥运会计划》，明确了优先发展竞技体育管理体系，形成更为专业的选材与培养制度，建立专业体育研究和体育服务网络，形成更加普及、更高质量的学校体育，以提高英国竞技体育在国际体育大賽上的表现。2005年伦敦申办奥运会成功后，政府和国民对英国竞技体育的期望值空前提升。2008年，文化、媒介、体育部发布《参与为了胜利：体育的新纪元》，把竞技体育成绩和国家队表现放在首要位置。受新公共管理运动的影响，新的治理结构更加重视有形、量化的竞技体育成绩，以保证政府的政策优先目标能够得以实现。[6]

20世纪80年代，美国国会批准了加强体育社团自治的提案，逐渐改组了美国的业余体育组织。美国的竞技体育以教育系统开展的业余训练为基础，以大学体育、职业体育的发展为提高，依托教育系统培养具有综合素质的体育人才，依靠职业体育赛事培养高水平运动员。体育与教育高度融合、自成体系，并且具有各类法律制度作为支撑，使美国竞技体育拥有了庞大的体育人才资源，成为彰显美国体育实力和国家形象的重要途径。

悉尼奥运会的举办提升了澳大利亚竞技体育的影响力，激发了澳大利亚民众的体育热情与民族自豪感，也使联邦政府更加看重支持竞技体育的价值。1999 年政府出台《重塑：澳大利亚联邦参与体育和休闲评论》，有力地促进了竞技体育和基层体育的均衡发展。随后，体育部长凯利推出《支持澳大利亚的体育能力：更加活跃的澳大利亚》，提出了4个既紧密联系又相互衔接的体育发展目标。2008年联邦政府推出《澳大利亚体育：新挑战、新趋势》，再次提升了政府对竞技体育的支持力度，号召国民加强运动参与，以建设更加健康的澳大利亚民族。2009 年，澳大利亚体育运动委员会重新审视竞技体育战略定位和发展方向，努力调整澳大利亚高水平体育体系，明确奥委会与各州、地区、体育院校之间的合作关系[7]。通过政策制定与制度完善，进一步理顺了澳大利亚的竞技体育管理体制。

1.3 加大资金投入，夯实竞技体育发展基础

1997年，英国政府投入竞技体育的资金呈指数增长。雅典奥运会前4年，英国政府投入了7010万英镑，在悉尼奥运会收获了30枚奖牌（其中9枚金牌），意味着平均每块奖牌使用了纳税人230万英镑。参加北京奥运会的支出总额达到了7500万英镑，奖牌总数上升到了47枚。然而，英国体育理事会通过财政拨款和彩票基金，在2008—2012年奥运周期分配了3.044亿英镑。此外，从私营部门募集了1亿英镑，使这一周期对竞技体育的支出总额达到了4亿英镑[6]。英国体育理事会在政策上支持大约50 万名基层体育参与者，帮助他们改善训练条件、提高训练质量。通过多种途径的奖励和多渠道资助，引导有竞技潜力的运动员得到充分提高。同时，重点支持150～200名顶级运动员，解决运动员在训练、生活上的实际困难，使他们心无旁骛地保持良好的竞技状态。

20世纪80年代到90年代，美国奥委会成功地争取到了两项财政资源：一是鼓励联邦政府雇员向美国奥委会捐款，另一项是发行奥运会纪念币。在1989—1992年的奥运周期中，美国奥委会大幅度增加支出预算，扩大“金牌行动计划”资助范围，扩建和增建奥林匹克训练基地，举办“奥林匹克节”。20世纪90年代以来，美国民众越来越重视美国在奥运会上的表现，实力雄厚的公司纷纷资助奥运选手，保障运动员获得良好的训练、比赛条件。美国选手大都自费参加业余训练，运动成绩提高后就会获得大学的体育奖学金。如果运动员获得奥运会奖牌，不但有美国奥委会发放的奖金，还有来自赞助商的奖金、电视转播收益分成等。发达的市场经济体制使美国竞技体育独树一帜，形成了自成体系、自我完善、自我发展的竞技体育体制。

1976年澳大利亚在蒙特利尔奥运会上失利，澳大利亚民众呼吁政府重视援助竞技体育。联邦政府响应社会关切，于1981 年创建了澳大利亚体育学院，目的是培养青少年运动员。在为学员提供学术性教育和就业教育的同时，为29 个运动项目的学员提供训练与保障条件。随后，联邦政府决定增加资源投入以发展竞技体育，希望通过奥运会舞台重塑澳大利亚的体育强国形象。在巴塞罗那奥运会上，澳大利亚运动员取得突出成绩，为当时的基廷政府带来了巨大的政治声誉。获得2000 年奥运会举办权后，联邦政府马上出台“奥林匹克运动员计划”，决定在奥运会举办前的6 年里追加1.35 亿澳元资助。

2 国家投资高水平竞技体育的政府逻辑

在当今世界体育舞台上，竞技体育已经成为衡量一个国家体育发展程度的重要标志，也是展示国家科技、经济、文化发展水平的重要窗口，甚至被视为国家制度、综合实力比较的风向标。在国际政治风云变幻、大国博弈日趋激烈的当下，各个国家普遍重视竞技体育发展，政府投资竞技体育背后的逻辑值得探讨。

2.1 “体育功能论”

任何事物发挥其功能取决于两个重要的因素，这就是该事物的本质属性和社会需要[8]。竞技体育的功能是指竞技体育对社会所发挥的作用，注重强调其满足国家、群体和个人等各个层面不同需求的属性[9]。竞技体育不仅具有强大的政治功能、经济功能，而且具有文化功能、娱乐功能等多种功能。这一表述在我国的体育理论著作里已经成为共识，并且在实践中见诸政府文件或各级体育规划。各个国家虽然政治体制不同，经济发展水平参差不齐，但各国政府对竞技体育功能的认识总体相似。汉堡大学教授Klaus.Heinmann认为，欧洲福利国家之所以将体育纳入福利国家政策，是因为体育具有多种公共福利功能。这些功能主要包括：促进社会一体化;为青少年提供体育服务;预防疾病和文明病;建设社会网络，改进人际关系;促进个体社会化;提供民主参与和政治表达的环境;促进社会经济发展[10]。如果没有体育活动的存在，政府就要采取其他替代性活动实现这些功能。

1996 年，英国代表团在亚特兰大奥运会失利，促使英国政府认真审视竞技体育政策，采取措施完善优秀运动员培养的制度和方案。20世纪初期，美国一直强调体育的教育功能和社会价值，但是在1956年第16届墨尔本奥运会上美国在金牌和奖牌总数上输给了苏联，促使美国更加重视竞技体育的政治功能和多重价值。澳大利亚认为体育代表着澳大利亚的国际形象，体育作为媒介有利于团结全体澳大利亚民众，并且其作用超过其他文化实践活动。澳大利亚代表团在蒙特利尔奥运会上只获得1 枚银牌，民众普遍认为这有损于澳大利亚的国家形象。联邦政府认真反思竞技体育政策，决定在堪培拉创建澳大利亚体育学院，采取有力措施培养高水平运动员，在国际赛场上为澳大利亚争取荣誉，这一政策效果很快在1984 年洛杉矶奥运会体现出来。优异运动成绩的取得，使澳大利亚政府更加坚定地支持竞技体育。

2.2 “双金字塔理论”

竞技体育与大众体育之间的关系问题历来是研究的热点。西方学者认为，竞技体育与大众体育的发展方向不同，两者之间处于一种紧张关系，因为政府财政分配面临孰轻孰重的问题。同时，两者之间又具有十分密切的联系，因为大众体育的开展水平对竞技体育的影响比较明显。在我国传统的教科书里，将两者之间的关系描述为“普及与提高之间的关系”，即广泛开展群众体育活动，有助于发现优秀体育后备人才，进而促进竞技体育水平的提高;反过来，竞技体育水平的提高，有利于形成示范推广效应，通过“杠杆功能”推动群众体育的广泛开展。

在许多国家，竞技体育政策与大众体育政策由不同的组织机构实施，分别有各自不同的组织网络与经费预算。在国际体育组织或国家体育组织的政策话语中，两者之间的关系往往被描述为伙伴关系而非竞争关系。这样的政策主张主要基于“双金字塔理论”：民众广泛参与体育实践有利于培养出部分奥运冠军，这些体育偶像反过来激励更多的人参加体育运动[11]。这一理论与我国“普及与提高之间的关系”的表述不谋而合。Bottenberg认为，19世纪之前大众体育与竞技体育并无明显的分野，随着全球性体育赛事的建立，才使得大众体育与竞技体育日益分离。由于存在选拔与竞争，整个体育可以看成一个金字塔。20世纪后半叶以来大众体育运动的兴起，使欧洲的体育呈现出了与传统迥异的格局，人们更加重视自发的非组织健身活动，运动的含义包括从娱乐性体育活动到高水平竞技更为广泛的范畴，大众体育自身形成了另一个自成体系的金字塔。这两个金字塔既自成体系，又形成良好的互动关系。

2.3 “良性循环理论”

大部分重视竞技体育发展的国家，基于“良性循环理论”对竞技体育进行政策支持。这一理论隐含了令人信服的内在逻辑，在竞技体育竞争日益激烈的形势下已被广为接受，成为许多国家制定競技体育政策的主要依据。“良性循环理论”奠基于“双金字塔理论”，阐述了竞技体育与大众体育的自我强化与互相循环之间的关系，其理论表述更加完整、更加系统。

“良性循环理论”的基本思想是：国际大赛上竞技体育的成功有利于提升国家声望，强化民众的民族身份认同，推动大众体育更加广泛地开展，促进国民体质的增强;反过来，大众体育的广泛开展为竞技体育发展提供更为庞大的后备人才资源，从而保证竞技体育持续取得成功，这样的循环过程周而复始[6]。从良性循环理论的视角审视政府的体育政策，有助于我们理解政府投资竞技体育背后的逻辑。

有学者认为，某一项目在奥运会上取得突破，并不必然带来本项目在民众当中的普及;同时，项目的普及程度与竞技成绩之间的关系尚需探讨。但是，国家加大对竞技体育的投入有助于取得良好的成绩，已经成为世界各国的共识。Bottenberg指出，有组织的体育参与对奥运成绩才有贡献，一个国家参与俱乐部等组织的活动人数越多，获得奥运会奖牌的机会越大。

3 我国竞技体育发展的策略选择

在西方发达国家日益重视竞技体育的背景下，我国必须正确面对社会公众对竞技体育发展方式的质疑，一方面继续坚持和完善新形势下的举国体制，有力支撑新时代中国竞技体育的发展;另一方面采取措施推进竞技体育与群众体育协调发展，使竞技体育在世界舞台继续唱响中国声音、讲述中国故事。

3.1 继续实施奥运争光计划，提升竞技体育综合实力

当前，世界竞技体育的竞争日益激烈，竞技运动水平更加接近。在未来很长一段时间内，竞技体育的功能仍然具有公共物品属性，我国运动员在国际大赛上的表现仍将受到全国人民的广泛关注。党的十九大报告明确提出，“广泛开展全民健身活动，加快体育强国建设”。“唯金牌论”的政绩观理应受到批判，但不能因此而否定竞赛成绩在竞技体育发展中的作用，做出违背竞技体育发展规律的事情。我国应继续保持战略定力，在“创新、协调、绿色、开放、共享”理念的指导下，发挥举国体制的制度优势，继续实施奥运争光计划。把握好国际竞技体育的发展趋势和基本规律，科学制定竞技体育的发展目标、规模与重点，对竞技体育实施全方位、多层次、全过程的系统管理，保持竞技体育快速、高效、健康发展。

3.2 加快体育体制改革进程，激发“举国体制”活力

改革开放30多年来，我国经济社会发展日新月异，改革红利惠及诸多领域。在市场经济体制逐步完善的当下，举国体制的内、外部环境已经发生巨大变化，面临着许多亟须破解的瓶颈问题。当前，部分发达国家正在借鉴我国发展竞技体育的经验，采取积极措施保障竞技体育发展，我国不能以改革的名义削弱举国体制的固有功能。但是，体育体制改革“已经进入深水区”，举国体制必须进行自我完善与革新，才能在新的社会条件下焕发生机与活力。首先，进一步转变政府体育管理职能，理顺政府机构与社会组织之间的关系，多渠道拓展资源共同发展竞技体育，从而形成全社会发展竞技体育的合力。其次，做好单项运动协会实体化改革，充分调动社会（包括个人）办体育的积极性，降低办会、办赛的门槛要求，使各类资源在协会的专业化管理下得到优化配置。最后，国家体育总局发挥好牵头抓总功能，处理好竞技体育与群众体育发展的关系，处理好运动项目职业化与提高竞技水平的关系，采取措施大力发展体育产业，保障我国竞技体育持续稳定发展。

3.3 坚定实施全民健身战略，夯实竞技体育发展基础

我国竞技体育快速发展的同时，群众体育没有得到应有的重视，受到了来自社会各界的广泛批评。在特定时代追求竞技体育的政治功能，集中有限资源重点发展竞技体育，聚焦于夺取优异运动成绩是理性的选择。现阶段，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在综合国力日益提升、竞技体育稳步发展的当下，我国及时将全民健身上升为国家战略，采取措施大力发展体育产业，有利于调整体育事业结构，促进竞技体育、群众体育、体育产业的协调发展。面向未来，我国应借鉴西方发达国家做法，进一步优化市场环境、完善政策措施，加快人才、资本等要素流动，培育各类群众体育组织，提高全民健身的组织化程度，在加快全民健身事业发展的同时，为竞技体育发展奠定更加坚实的基础。

3.4 完善公共财政投入机制，形成政策综合配套体系

根据《体育强国建设纲要》精神，我国要逐步完善举国体制与市场机制相结合的竞技体育发展模式，形成国家办与社会办相结合的竞技体育管理体制与运行机制。我国各级政府先后出台了若干政策措施，在特定时期有力支撑了竞技体育“举国体制”的发展，但在现阶段部分政策存在配套不够完善、激励不够相容以及难以真正实施等问题。为此，有必要系统梳理已经出台的各类政策，合理划分中央与地方在竞技体育发展中的财政事权，加大政府性基金与一般公共预算的统筹力度。落实体育税费政策，加强对各地政策执行情况的督查，形成有利于各类主体进入竞技体育领域的投资环境。综合评估竞技体育项目发展实力和水平，实行差别化财政投入政策，建立与完善竞技体育公共投入的效益评估体系。通过政策配套和制度创新，发挥好市场在竞技体育资源配置中的决定性作用，吸引更多体制外资源进入竞技体育領域，真正形成国家与社会共同发展竞技体育的格局。

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