新形势下地方政府投融资平台转型发展探析

肖春丽

摘要：由地方政府发起设立的投融资平台在特定历史条件下，对地方经济社会发展起到了一定的促进作用。但由于自身体制和运行中的一些缺陷，也累积了较大风险。在新的经济发展形势下，其转型已经成为必然。本文就原有平台公司的局限性、转型的必要性、可能性以及转型发展方向、措施进行初步探讨。

关键词：地方政府；投融资平台；转型

地方政府投融资平台（以下简称平台公司），是指各级地方政府发起设立的以融资为主要目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、交通建设投资、水利建设投资等等各类公司。平台公司于20世纪90年代逐步起步，2009年至2012年，受国内巨额经济刺激的拉动，进入快速发展阶段，其规模急剧扩张，作用迅速凸显，因其所筹集的资金基本用于城乡基础设施建设，有效弥补了财政预算资金的部分缺口，为城乡人居环境的改善、人民生活幸福指数的提升做出了较大的贡献。

但随着经济社会的发展、国际国内环境的变化，尤其是平台公司自身在快速扩张过程中累积的大量风险，使得其发展前景令人担忧，特别是国家一系列财政、金融监管政策的出台，更是让传统模式的平台公司面临前所未有的挑战。

到底原有平台公司存在哪些局限性、今后又该如何转型发展呢？下面我就这些方面谈谈自己粗浅的看法：

一、原有平台公司的局限性及转型的必要性

原有平台公司局限性主要体现在以下几个方面：

（一）内部治理不够规范。大部分平台公司虽然设立了类似董事会、监事会、经理层等机构，但这些机构的负责人通常都是由当地政府行政任命，彼此之间还有可能存在上下级关系，导致各机构之间无法形成相互监督、相互制约的良性机制，其人事权、财务权、决策权都控制在政府手中，使得大部分平台丧失自主经营能力，无法适应市场环境。同时平台公司业务有较强的专业性，需要专业的人才，但在实际中，平台的经营管理人员大部分都是由政府从各机构抽调，专业性不够强，往往行政管理能力有余，市场经营能力不足，在经营管理上容易脱离于市场，落后于时代。

（二）经营模式不可持续。由于平台实际上并不具备自主经营条件，因此也不能根据市场变化调整经营策略，实际上成为了地方政府单纯的融资机构，一方面其资金来源主要是各类银行贷款，因为本身财务状况不佳，所以取得这些贷款不仅需要政府担保，而且还要花费更高的成本，其综合成本基本都在10%左右，财务负担相当沉重；另一方面大部分平台公司并不具备运营能力，所取得的资金基本投向公益类基础设施，其自身没有盈利能力，偿债能力低下，基本靠以贷养贷，其债务最终不得不由政府财政埋单，加大了财政风险。

（三）监管措施落实不到位。虽然自2010年以来，中央就陆续出台文件对平台公司进行规范，地方政府在意识到风险后也出台过一些具体规章制度，在规范管理方面也做了很多努力，但因为经济社会发展对资金的迫切需求，在“财政管吃饭、城投管建设”的理念指导下，一直无法形成有效的监管体系。加上缺乏相应考核评价机制，在资金安全、运行流程、经营效益等方面都缺乏合理的标准进行考量，而市场调节又无法到位，使得平台公司的风险进一步加大。

2014年以来，新《预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等一系列法律法规制度相继出台，要求全面改正地方政府不规范的融资担保行为，防范化解财政金融风险。平台公司已经无法再用传统模式取得资金，其政府职能必须全部分离，转型成为完全自主经营、自负盈亏的市场主体是平台公司的唯一出路。

二、新形势下平台公司转型发展的可能性

平台公司经过近20年的运行发展，在融资渠道、公益性建设投资等方面积累了不少宝贵经验，客观上为其转型发展提供了一定的基础。原有政府存量债务基本已经全部置换，使得融资平台能够轻装上阵。

中央层面一系列制度、文件的出台，比如《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等文件都明确要求加快政府职能转变、推动平台公司尽快转型、地方政府及其所属部门不得干预平台公司日常运营和市场化融资，这些规定为融资平台减少行政干预，实现自主经营创造了条件。文件还明确允许地方政府结合财力可以设立或参股担保公司，构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任，这为平台公司的融资及运行也提供了一定的支持。

2018年3月9日，国家发改委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中明确指出“分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目”，而今后一段时期，我国城镇化建设、乡村振兴战略的实施也为平台公司的转型发展创造了良好的发展机遇，提供了广阔的发展前景。

三、新形势下平台公司转型发展原则和方向

（一）发展原则。平台公司在转型发展中应遵循以下原则：第一，市场化原则。平台公司必须适应市场变化、经受住市场考验才能发展壮大。第二，科学化原则。平台公司必须在治理结构、经营模式、内部管理等方面进一步科学化，才能有效规避风险、实现可持续发展。

（二）发展方向。平台公司在新形势下的发展中，需要实现如下发展方向：第一，处理好政府与平台的关系。需要明确两者之间的责任，最大限度减少行政干预，推进平台的市场化发展进程。第二，需要引入民间资本，加大民间资本的引进，通过基础设施以及公共服务的建设，既可以为民间资本提供发展契机，也可以激发平台公司的内生动力。第三，创新融资模式，根据项目的特征，可以采用信托、公私合作、资产证券化、租赁融资以及特许经营权转让等策略，以此降低财务风险。第四，扩宽经营渠道，公司可以将产业以及投资纳入经营范围，逐步扩展到卫生、教育等诸多领域。

四、新形势下平台公司转型发展建议

（一）全面清理，整合资源。首先要对单纯承担政府融资职能、没有实质经营活动能力的平台公司在妥善处置其存量债务、资产和人员的基础上依法清理注销。其次对兼有政府融资和公益性建设运营能力的平台公司剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动转型为市场化运作的国有企业。

（二）推进平台公司市场化转型。首先要对平台公司原已形成的政府性债务进行清理剥离，确保公司市场化转型后能轻装上阵。其次需要对平台公司进行重构，将行政管理与企业管理分开，并对管理结构进行重新优化，建立管理部、董事会以及监事会，在实现科学化管理的基础上，提升平台的运营能力和发展能力。

（三）构建良好的政策环境。虽然转型后政府在平台公司的角色和以往大有不同，但在促进平台公司的发展方面，仍然可以通过政策手段给予一定的支持，比如注入足够的資本金、出资设立担保公司依法依规提供融资担保服务、在公共基础设施领域扩大合作等等。

（四）拓宽业务范围。平台公司在自主经营、自负盈亏的前提下，要结合国家精准脱贫、城镇化建设、乡村振兴等战略，在污水处理、垃圾分类处理、河道治理、城乡道路建设、教育卫生设施等方面，通过承担建设、特许经营、PPP合作等模式扩展经营业务范围，增加盈利渠道，实现平台公司可持续发展。

（五）引进人才，激发活力。平台需要拓宽人才引进渠道，加强对经营管理人才的培养，并建立科学的薪酬制度和考评机制，建设高素质的经营管理队伍，从而为平台的转型发展提供不竭的动力。

五、结束语

我国地方政府投融资平台的存在有其必然性，但改革转型迫在眉睫，政府需要从政策法规的角度进行辅助，加强引导和规范，有效促进平台公司的转型。财

参考文献：

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[2]徐鹏程.新常态下地方投融资平台转型发展及对策建议[J].管理世界，2017：13.

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