横向节流 纵向挖潜全方位撬动土地资源发展新活力——嘉善县集约节约用地、搭好长三角一体化发展平台

嘉善县自然资源和规划局 任士伟

嘉善县地处长三角核心区，是全国唯一的县域科学发展示范点，也是浙江省接轨上海市的第一站。在长江三角区域一体化发展上升为国家战略后，嘉善县的发展将面临更大的机遇，更广阔的空间，同时高质量发展也对嘉善县土地资源要素保障提出了巨大的挑战。

近年来，嘉善县以建设高质量发展平台为重任，全面优化土地利用布局，扎实打好盘活土地存量、集约节约用地组合拳，依托工业园区有机更新、农村土地综合整治、农房改造集聚等一系列动作，开源节流、深入挖潜，大力提升土地利用效率，助推城乡一体化发展初显成效，为顺利驶入长三角一体化发展快车道铺好路子、搭好台子。嘉善县近五年共盘活存量土地12626亩；通过农房改造集聚累计实施土地整治10122.3 亩；农村土地综合整治累计获得土地周转指标13647.71余亩，户均节地0.4 亩；共腾退“低小散”企业4559 家，累计腾退低效用地1.68 万亩。

嘉善县归谷智造小镇

一、消化存量用地，重塑土地价值

盘活“五未”土地，再造空间布局。嘉善县按照全省“亩均论英雄”改革要求，加大“五未”土地处置力度，加快提高土地利用效率。成立县“五未”土地处置专项行动领导小组，按照属地管理、部门联动的原则多方协同推进，对“五未”土地的类型、成因、现状进行全面调摸，形成清单，找出难点问题和共性问题，制定“一企一策”，分类处置闲置土地。批而未供土地按照要求加快办理相关供地手续；供而未用土地加快项目开竣工，已构成闲置用地的严格按照法律法规政策要求，坚决处置到位，依法进行回收；用而未尽、建而未投、投而未达标项目，通过追加投资、协商收回、协议置换、收购储备等方式处置到位，鼓励企业搬迁腾地。近五年，该县实施城镇低效用地再开发8528亩，自去年以来共盘活“五未”土地41832 亩。

标准地出让改革，改出土地发展活力。嘉善县积极探索企业投资工业项目“标准地+承诺制”用地新模式，在完成区域评价的基础上，配合制定建设规划、能耗、环境、投资强度和亩均产出等一系列标准纳入土地出让条件，对新增工业用地全部实行“标准地”招拍挂出让，要求出让地块达到固定资产投资强度400 万元以上、亩均产出600 万元以上、亩均税收40 万元以上、容积率1.3 以上等标准，企业竞得土地后“按标实施”，切实提升土地利用水平。目前共出让标准地49 宗，面积1429 亩。

嘉善县姚庄桃园新邨

强化源头管控，严格准入机制。嘉善县改革计划指标分配方式，建立优势产业与新兴产业储备库，实施竞争择优与年度新增建设用地计划指标分配相挂钩机制。实行差别化供地导向，明确准入基本条件与禁止准入条件，项目须符合节能降耗要求。实施“区域能评+区块能耗”区域的项目，列入区域能评限制（禁止、淘汰）发展类清单的，不予准入；其他区域的项目万元工业增加值能耗高于嘉善县五年规划期末节能控制目标（“十三五”期间目标值为0.62 吨标煤/万元），原则上不予准入。从严执行用地标准，全县工业项目用地投资强度原则上不低于400万元/亩、容积率不低于1.3。

二、横向集约用地，优化城乡布局

推动农民集中居住。近年来，嘉善县遵循习近平总书记提出的“在推进城乡一体化方面创造新经验”要求，聚焦“均衡性、一体化”，一以贯之统筹城乡发展，确立“试点先行、全域集聚”思路，走出了一条从“两分两换”试点实践向农房改造集聚常态化推进的新路子。2017年启动实施农房改造集聚“211”工程。按照村庄布点规划“1+X+Y1+Y2”的模式，规划21 个城镇型新社区、66 个城乡一体新社区、144 个保留拓展点及18 个特色自然村落保护点，因镇因村因地分类设计实施。鼓励宅基地复垦建新区集约节地，以项目为单位，按宅基地节地面积给予实施主体一定奖励，节地率20%至30%的，每亩奖励20 万元；节地率31%至40%的，每亩奖励25 万元；节地率40%以上的，每亩奖励30万元。对于融资项目，按照实际筹资额和建设进展，县财政给予贴息补助，贴息本金最高100万元（调整为200万元）、时间为三年。对自主建设农村新社区的村级组织，由县财政预借50 万元启动资金（调整为100 万元），集聚到50 户时转为一次性“以奖代补”，极大地提高了村级组织集聚农房的积极性，为城乡统筹发展集约了空间。目前，嘉善县已累计集聚农户34000 户，建设公寓房260 万平方米，实施土地整治10122.3 亩。

促进工业集中布局。嘉善县紧紧抓住“多规合一”国家试点机遇，以规划引导工业用地集中布局，以市场手段促进集约利用。深入推进土地利用总体规划的调整完善，以有机更新试点为抓手，破立结合，全力带动“低散乱”企业腾退整治、低效用地再利用，将零星、分散的工业企业向工业园区集中，充分拓展了产业承载空间，进一步推动了高质量小微企业园区建设和园区品质提升。

自2016年以来，嘉善县以“全域推进、全行业整治、全面清零、全力以赴”为总目标，重点针对全县范围内低端企业，开展“退散进集”暨村级低端产业腾退整治工作。截至目前嘉善县已完成“低散乱”企业整治提升4559 家，累计腾退低效用地1.68 万亩，在助推产业转型升级的同时，切实提高了农村存量土地资源集聚利用效率。

自2018年10月起，针对布点分散、产业层次偏低、配套功能薄弱的工业园区，嘉善县按照“空间划定、产业确定、标准锁定”原则，启动了有机更新试点工作。制定了详细的扶持政策，建立了工业园区有机更新和小微企业园建设的财政专项扶持资金，目前已启动罗星街道、大云镇、天凝镇3 个试点，实施面积共828 亩。计划利用3年左右时间，在全县范围内启动10 个以上工业集聚区块的有机更新，累计改造提升土地面积3000 亩以上。目前天凝镇、大云镇2 个工业园区有机更新项目一期已开工，罗星街道工业园区有机更新项目预计年底开工建设，实现了“当年规划、当年立项、当年开工”。

加快旧城改造步伐。对老旧城区进行改造是提升老城区形象，彻底改变老城生产、生活和服务条件的有效方式，也是实现“居者有其屋”“居者住其屋”的重要民生工程。近两年，嘉善县加大旧城改造力度，通过向国开行贷款、实施PPP 项目、发行政府债券等方式筹资，优先保障棚改、城中村改造、安置房建设。建立“领导包组、小组包户、责任到人”的分工包干机制，严格执行阳光征收，做到“一把尺子量到底、一个声音喊到底、一套政策管到底”，确保征收工作公开、公平、公正，有效保障了旧城改造稳步推进，为城市建设拓展了新空间，使城市面貌焕然一新，大大提升了城市形象和品位。该县规划五年棚改建筑面积52.48 万平方米，占地956.5 亩，涉及住户5561 户。截至目前已启动7 个棚改地块，建筑面积约11.69 万平方米，占地196.22 亩，共涉及住户1290 户。2017年以来，累计完成城中村改造1207 户，涉及土地面积25.3 万平方米。

三、纵向挖潜土地，有效拓展空间

全面盘活土地指标。嘉善县全域土地综合整治以土地为平台，从区域土地利用条件出发，把农田整治、村庄整治、产业优化等整治活动进行统一部署、系统谋划，解决土地利用空间结构调整和发展瓶颈。经过两年多的探索，形成了“耕地保护、结构优化、资源节化、产业美化、红利转化”的全域土地综合整治嘉善模式。目前该县已批准全域土地综合整治与生态修复项目20个，其中省级示范项目9 个。在具体项目上探索全域土地综合整治的乡村振兴点。例如，大云镇将全域土地综合整治与农田旅游和云端花事相结合，全力打造“全域整治＋全域旅游”新模式，成为了上海市周边亲子游的网红目的地。干窑镇将全域土地综合整治与立体农业和农耕文化相结合，实施“全域整治＋田园共同体”新路径，成功引进了嘉佑农业项目，打造美丽乡村田园共同体。罗星街道将全域土地综合整治与海归创业、水上旅游两个产业相结合，开创“全域整治＋海归创业”新方式，已累计引育国家“千人计划”专家36 名、省“千人计划”专家13 名，集聚创业“新四军”1300余名。目前，全县已成功打造了20个全域土地综合整治项目，从项目打造上为乡村振兴提供了新平台。

推动企业向上延伸。嘉善县鼓励企业优化设计，提高厂房建设标准，通过对厂房加层和扩建改造等途径，实施“零增地”技术改造增加生产空间，鼓励各类投资开发主体参与标准厂房建设。通过政府主导、镇村联动、飞地共建等模式，该县大力推进小微企业园建设，引导小微企业入园提升发展。已建成大云中德产业园等10 个小微企业园（“两创”中心），总占地面积1622 亩，总建筑面积107 万平方米，已入驻企业592 家，实现产值94.5亿元；在建包括联东U 谷·嘉善归谷生命智慧谷等10 个小微企业园，总建筑面积54.6 万平方米，形成一批规范化、集约化、绿色化的产业集聚发展高地，助推老旧工业园区“二次创业”转型提升。今年2月，该县成功列入全省首批小微企业园建设提升工作实施主体，获得750万元的专项资金扶持。县科技小企业创业基地、大舜服装辅料创业园获评省级“小微企业创业创新示范园”。

支持商业向下挖潜。嘉善县坚持“科学规划、公共优先、市场导向、综合利用”原则，按照“竖向空间分层开发、横向空间互联互通、地上地下有机融合”的要求，充分开发利用地下空间，深度拓展城市发展空间。鼓励通过单独开发、合作开发、租赁开发等方式，投资建设地下商业街、大型地下综合体和其他地下工程。通过“规划统筹、联建统筹、协议统筹”等方式，该县统一规划、集中联建、互联互通城市连片开发区域的地下空间。近两年该县批准地下空间建设232.29 万平方米。