河湖长制的建设与管理模式探讨

杜雪娟

（新疆哈密市巴里坤水政水资源管理办公室，新疆 巴里坤 839200）

2007年，太湖蓝藻暴发，无锡市人民政府印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，此文件是河湖长制的初探[1]。针对无锡市河（湖）水严重污染，当地政府推行河长制，由市党政机关领导人分别担任该地区64条河流的河长，负责将各项治污措施落到实处。2008年，江苏省人民政府决定将河长制推广至全省15条主要入湖河流，由省、市两级领导共同担任河长，实行“双河长制”，并设立市、县、镇、村的四级河长管理体系，实现区域全面覆盖的河流管理责任制。中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12月印发《全面推行河长制的意见》，2018年1月印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，河湖长制在全国全面推广[2]。

1 河湖长制建设与管理的意义

推动生态文明建设的需要。江河湖泊的生态文明建设是加强水资源保护的重要路径。随着我国社会经济的快速发展及人类生产生活方式的改变，河流湖泊的人畜饮用、灌溉、运输等功能逐渐减弱，人类对河流湖泊的保护意识日趋淡化，不断占用河湖用地，违法搭建、占用水面，同时工业、农业、生活等污染物乱排、乱倒，导致河湖水资源严重污染，生态系统日益恶化。经过多年推行河湖长制的实践表明，河湖长制的实施对改善生态环境、提升生态环境质量具有重要作用[3]，为经济社会发展创造了良好的生态屏障。

解决水资源问题的需要。当前我国水资源问题十分突出，主要问题是水旱灾害频发、水环境恶化及水资源短缺等。实践证明，推行河湖长制，在推动地区产业发展的同时加强了水环境的保护，落实了水污染防治等措施，有效解决了复杂的水资源问题，对保障河湖健康发展，促进形成人与自然和谐共生的生态新格局具有重要意义[4]。

健全管理保护机制的需要。近年来，超标排污、侵占河道等违法案件频发，使得河湖管理保护形势日渐严峻。而现有的河湖管理保护机制混乱，虽然都有相应的管理机构，但存在管理分类不明确、管理制度不完善等现象，对河湖保护造成了一定不利影响。全面实行河湖长制，建立工作责任制度，能有效解决管理机制中的许多问题，有利于改善水生态环境，推进落实河湖系统保护措施，明确河湖管理保护重点任务，实现管护有力[5]，效果显著的发展目标。

2 河湖长制工作中存在的问题

近年来，全国河湖长制的推行在河湖治理方面呈现出积极的效果，但是现行的河湖长制在实践中也暴露出诸多不足之处，主要表现在以下几点：

2.1 河湖保护意识薄弱，公众参与度不足

在河湖长制工作开展过程中，从制定方案到工程施工，相关政府部门及各单位对水环境保护工作重视程度不够，甚至忽略了河湖生态环境的建设。河湖长制工作的实施管理离不开群众的广泛参与。虽然根据工作实际，设置了“河湖长”、“社会监督员”等类型多样的职务，但仍然存在群众参与度不高的问题。主要是由于在认识上有误区，大部分群众还认为河流湖泊的保护工作是地方政府的任务，与自身无关。其次是宣传不到位，没有宣传、引领、发动群众的参与积极性，没有达到强烈的社会舆论氛围，致使群众对河湖长制工作的知晓率低，对河流湖泊保护工作的责任感和参与意识不足，一些不合规、不合法现象仍然存在。

2.2 管理模式创新不够

我国河流湖泊保护管理的相关法律法规体系建设滞后，是河湖长制工作中较为薄弱的环节，已不适应湖长制的要求[6]。主要有以下几点，一是部分管理机构混杂，对河流湖泊管理的目标比较单一，甚至不切实际，缺乏监管的法律依据，行政区域规划管理分割严重、各自为政，以致无法有效推进河流湖泊保护管理工作。二是管理能力较弱，部分河流湖泊保护机构挂靠在其他部门，无法进行协调、宣传和服务。三是没有落实河流湖泊保护管理的执法职能，联合执法制度效果并不理想。

2.3 监管不严

在河湖长制工作实施以来，由于水利、环保等部门缺乏有效的监督，相关政策落实不到位，没有对河湖违法行为进行严厉打击，导致企业和群众破坏河道，乱采乱挖行为频繁出现，施工企业随意将砂石料加工点设置于河道两侧，对河流湖泊的生态环境造成了一定危害。

2.4 专业人才储备不足

由于河湖长制工作没有为基层工作人员设置正规编制，致使专业技术人员工作积极性不高、人员配置不合理、人员力量薄弱，一些地区还存在一人身兼几职现象，导致工作草草了事，效率极低。在工作任务较重时，需要向各单位临时抽调工作人员，但因工作经费无法得到保障，缺乏长期从事河湖长制工作的信心。

2.5 资金投入不足

河湖长制工作资金来源，主要以各级政府财政部门为主，投融资渠道单一，机制不健全。在一些经济发展水平缓慢的地区，资金缺口大，河湖长制工作的专项资金落实难度较大。受到资金的限制，河流湖泊保护管理和生态修复工程难以开展，日常监管巡查、确权等工作难以有效推进，严重影响了工作的质量和效率。

3 关于河湖长制建设与管理的思考

3.1 加强宣传，引导公众参与

河湖长制的目的是保护水资源，改善水环境。市、县、乡和各职能部门应加强内部培训，学习河湖长制的重要性及实施措施；同时必须坚持全民参与，建立健全的公众参与机制，加大宣传引导力度。各地根据实际情况充分利用电视、网络、广播、微信公众号等各种媒体手段，宣传河湖管理保护措施，加强全民的河湖保护意识和节水意识，加快建设全民参与、部门联治、社会共治的河湖水资源保护氛围和工作机制。

3.2 明确职责，创新管理模式

河湖长制建设与管理应摒弃落后的管理模式，依照分级管理、分区负责的原则，明确河湖管护实施主体，落实管理保护责任，构建职能清晰、体制完善、运营规范的运行机制。

主要从两方面入手：一是加强落实主体责任。针对主体权责不明确、协同效率低等难点问题，需要采取必要的法律手段，明确河湖长职责，依据法律规定赋予政府及相关部门相应的权利，推进健全河湖长制建设与管理办法，探索河湖长制管理模式的持久动力。二是完善工作制度。河湖长制工作经常会跨部门、跨区域，并具有涉及面较广、难度较大的特点，因此，应建立远程会议、问题督办等工作制度，完善各部门河湖管理机构，落实政府及相关部门的管理保护责任。

3.3 加强监督管理

机关政府与社会力量共同监督管理，是维持河湖长制工作长效稳定运行的关键，政府上级部门应加大对下级部门的监管力度，不定期检查下级部门的工作情况，下级部门定期向上级部门提交阶段工作总结与计划。此外，应公开成立河湖长制社会监督组织，对河湖长制工作进行全程监督，独立行使监督权，在相关措施和项目实施前提出合理建议，发现问题及时上报当地政府。

3.4 制定考核激励制度

落实河湖长制工作责任，建立考核奖惩制度，将河湖长制工作纳入各区域发展综合考核评价体系。在考核河湖水质、水量目标的同时，注重水资源保护、水环境治理等项目的考核，在考核办法中列出具体量化标准。河湖长制考核结果与干部绩效和任用挂钩，对考核成绩优异的河湖长给予表彰奖励，考核成绩优异的地区优先考虑河湖管护项目申报和资金投入；对于年度考核成绩不合格者，要求在规定期限内做出书面报告，提出整改意见，并向上级政府递交，责令限期整改；对因玩忽职守导致河湖生态环境遭到严重破坏者，应依法依规追究责任。

3.5 加强专业人才队伍建设

在河流湖泊生态治理过程中，一些施工项目的设计标准和实施存在一定的盲目性，再加上缺乏具备监管和验收职能的专业技术人员，严重阻碍了河湖长制工作的顺利实施。主管部门应建立完善的行业规范和标准，加强专业人才队伍的建设，广泛吸纳技术型人才，全程参与后期运行管理，全面解决水生态环境治理和保护等相关问题。

3.6 加大河湖治理管理资金投入

建立稳定、长效的河湖管理保护投入机制，落实河湖长制专项工作经费，将其列入各级财政预算，并监督使用。此外利用市场机制，引入社会资金，可通过马拉松、赛艇等公益活动建立水保护基金，鼓励企业和公民捐款，同时资金的收入和支出必须向社会公布并接受社会监督。

3.7 加快信息化管理建设

充分利用信息化管理，搭建网络监控系统，建立完善的河湖水环境监测中心，实时监控，发现问题及时解决，例如开发河湖长制专用APP，建设集河湖长办公、工作交流、线上宣传、信息公开、社会评价、公众互动等多位一体的河湖管理新模式，同时附加实时巡查、监督、上报等功能模板。此外，应积极建立数据共享平台和智慧联合执法平台，让更多的社会力量和企业为河湖长制的工作贡献力量。

4 结语

河湖长制是国家基于生态文明建设实践得出的新型河流湖泊管理模式。各级部门应明确主体责任，严格落实监督考核激励制度，加强专业人才队伍建设，同时加大宣传力度，充分利用信息化技术，不断完善河湖长制管理制度。此外，在今后的实际工作中，应积极发现问题，结合当地情况，提出合理改进措施，促进河流湖泊水资源的可持续发展。