山西省生态公益林补偿制度存在的问题及对策

牛先平

（山西省生物多样性保护中心，山西 太原 030012）

生态公益林是以生态效益和社会效益为主体功能，依据国家和省有关规定划定，经批准公布并签有公益林保护协议的森林、林木以及宜林地，包括防护林、特种用途林，是重要的生态战略资源。健全完善生态公益林补偿制度，是不断提升林业生态治理能力和治理体系现代化建设的现实要求，也是保护森林资源安全、维护林权权利人合法权益的重要措施，更是维护林区社会安全稳定的客观需要。

1 生态公益林补偿概况

山西省级公益林生态效益补偿试点工作于2004年启动，由省级财政予以补偿。按照山西省《省级公益林区划界定办法》，2018年10月，山西省公布了省级公益林区划落界成果，全省共划定省级公益林148.03万hm2，其中国有110.19万hm2、集体37.83万 hm2，涉及 86个县（市、区）、3个市直林场、9个省直国有林局和省林职院实验林场共99个实施单位。

省级公益林经重新区划界定后，参照国家级公益林补偿标准进行补偿，年补偿资金额11 651.50万元。全省在集体国家级公益林中推广“532”的补偿政策，即对集体和个人所有的国家级公益林补偿资金的50%以上，用于林权权利人的经济补偿；约30%用于统一聘用管护人员的劳务补助；约20%用于一线管护设施设备购置等支出。做到林权权利人有补偿、管护有经费、设施建设有保障，既维护好林权权利人权益和林地收益，又切实保障了公益林资源安全。

2 生态公益林补偿的主要做法

2.1 增加财政投入，落实省级森林生态效益补偿资金

2017年，山西省出台了《山西省永久性生态公益林保护条例》，将全省373.33万hm2国家级和省级公益林纳入永久性生态公益林范围。省财政在极其困难的情况下，参照中央财政森林生态效益补偿标准，每年投入1.16亿元落实省级公益林生态效益补偿资金，有力地保障了省级公益林生态效益的发挥。

2.2 出台管理办法，规范森林生态效益补偿资金使用

为规范森林生态效益补偿资金使用，省里制定出台了《山西省林业改革发展资金管理办法》，进一步细化了中央和省级森林生态效益补偿资金使用范围，明确森林生态效益补偿资金主要用于管护补助支出和公共管护支出。管护补助支出，主要用于国有林管护劳务费和一线管护设施设备购置；集体林采用“532”的比例使用，即50%以上用于林权权利人经济补偿，30%用于管护劳务费支出，20%用于一线管护设施设备购置；公共管护支出按照每年每公顷3.75元的标准进行提取，用于地方各级林业主管部门开展公益林监督检查和评价等方面的支出。通过明确支出范围及比例，做到了林权权利人有补偿、管护人员有补助、设施建设有保障，最大限度地发挥了补偿资金的使用效益。

2.3 开展托管工作，提升集体公益林综合收益

2017年底，山西省人民政府办公厅转发了省林业厅《关于开展集体公益林委托国有林场管理工作指导意见》，通过创新机制，将与国有林场毗邻插花的集体公益林委托国有林场管理。在明确托管的集体公益林所有权、承包权不变，林权权利人依法享有的生态效益补偿等收入不降低的情况下，对托管的国家级公益林中的灌木林地和宜林地，将补偿资金的50%用于委托管理的国有林场开展公益林保护相关工作，充分发挥了国有林场的管理优势，保障了森林资源质量的稳步提升。

3 生态公益林补偿中存在的问题

3.1 资金来源单一，补偿补助标准过低

山西省森林生态效益补偿资金全部来源于各级财政，资金来源渠道单一，绝大部分县建立了地方公益林补偿制度，但受财力所限，大部分县未能落实补偿资金。山西属于欠发达的省份，多数地方政府财力有限，地方森林生态效益补偿资金难以落实。目前，全省仅依靠国家和省级现行的每公顷每年240元标准进行补偿，与北京市每年每公顷1 050元、浙江省每公顷每年400元、广东省每年每公顷420等省份的补偿标准相比，还是有较大差距的。这样不仅公益林保护水平不高，林权权利人得到的生态效益补偿也较少，远落后于社会经济发展水平，难以调动千家万户保护千山万水、治理千沟万壑的积极性。

3.2 补偿标准无差异，不利于公益林分级管理

公益林根据管理层级的不同，保护的严格程度存在差异。就国家级公益林而言，一级国家级公益林原则上不得开展任何形式的生产经营活动，除生态效益补偿资金外无法产生其他收益；二级国家级公益林在不破坏森林植被的前提下，可以适度合理开发与利用林地资源，发展林下经济。目前，国家级公益林补偿标准按权属不同，分别为国有林每年每公顷150元，集体和个人所有的林地每年每公顷240元，没有体现不同保护等级的国家级公益林的差异性。相对而言，一级国家级公益林保护更为严格，因此对其补偿标准应适当予以提高，将更有利于重点生态区位保护，体现公益林分级管理制度。

3.3 公益林培育缺乏项目资金支持，生态功能提升缓慢，对脱贫减贫带动力弱

当前实施的国家级和省级林业重点工程，主要集中在国土绿化方面，中幼龄林抚育、低效林改造、退化林分修复等森林培育工作缺乏项目支持，资金投入不足，在促进脱贫减困方面作用发挥不够。目前实施的中央财政中幼龄林抚育项目，每年每公顷投资1 800元，且按政策规定，全部安排在国有林中进行，集体和个人所有的公益林尚未开展抚育工作，不利于贫困地区改善生态条件、提升生态功能、带动贫困群众务工增收。

4 完善生态公益林补偿制度建议

4.1 保护公益林所有者权益

生态公益林的所有者和使用者的合法权益受法律保护，要依法对其实施严格保护。按照谁受益、谁补偿的原则，由受益地区对保护地进行补偿。公益林受益者，在享受公益林生态效益的同时，应主动履行保护义务。对科学合理利用公益林林地资源和森林景观资源收入等，部分可用于公益林生态效益补偿，如森林公园、风景名胜区、旅游度假区等利用公益林资源直接受益的单位，应从门票等收入中提取一定比例资金，用于加大生态效益补偿力度。同时，应当明确补偿资金使用范围，对经济补偿、管护补助支出比例进行设定，另设定一定比例用于公益林管理费用的支出，并明确支出范围。

4.2 细化完善公益林补偿标准

生态公益林发挥生态效益的大小，取决于生态公益林的数量和质量。但生态区位、地类因子影响生态公益林的生态效能。按照公益林分级管理制度，对一级国家级公益林补偿标准应予以适当提高，加强对一级国家级公益林的保护力度。根据公益林管理层级、保护等级等，制定公益林分级分类补偿标准，对生态区位重要、保护等级高的公益林提高补偿标准。区别化森林发挥的生态效益，合理化生态公益林的补偿标准，进一步完善生态公益林补偿机制。

4.3 开征生态税

山西作为全国转型综合改革试验区，要走好绿色发展之路，有必要通过探索建立生态税，增强全民生态意识，促进森林资源高标准保护，更好地保障全省生态安全。开征生态税在筹集资金、支持绿化山西、增加三晋景观的同时，也有助于调节人与自然的关系，矫正纳税人的行为，增强可持续发展潜力。建议先行试点，选取一个市场经济培育比较成熟的县级市进行生态税征收试点，在税收对象、税目设置、税率测算等方面积累经验，适时推出生态税税种。