大地块封闭住宅小区和公建大院之交通开放研究

耿现彩，李 超

（1.青岛市城市规划设计研究院，山东 青岛 266000；2.青岛海信电子技术服务有限公司，山东 青岛 266000）

引言

近年来，国务院对城市规划工作中道路网络系统的建设提出了以人为本、绿色交通优先的要求和窄马路、密路网、完整街道的新理念，青岛市积极推广“街区制”和“窄马路、密路网”，同时进行了新一轮的中心城区道路网规划[1]。

1 东岸城区大地块封闭小区和公建大院情况

根据《城市综合交通体系规划标准》（GB/T51328—2018）及2017年7月25日广东省国土资源厅公布的《关于进一步规范土地出让管理工作的通知》，对大地块封闭小区和公建大院进行定义：“至少一边边长不小于300 m的围合结构、进行封闭式管理的地块”。据此梳理青岛市东岸城区大地块封闭小区和公建大院情况，大地块封闭小区约100个，其中市南区13个，市北区36个，崂山区28个，李沧区23个；大地块封闭公建大院约11个，其中市南区3个，市北区2个，崂山区4个，李沧区2个。

东岸城区大地块封闭小区和公建大院总计约111个，占地面积约28 km2，经估算，因大地块阻隔未公共化的道路长度约174 km，道路网密度约0.69 km/km2。

2 形成原因分析

2.1 历史性原因

自古至今，从先秦时期推行的“闾里制”进化到隋唐的“里坊制”，再到北宋的“街坊制”[2]都属于大院式规划形式。中华人民共和国成立后，“单位大院”的兴起预示着我国封闭小区的出现，这是计划经济时代中国城市空间的一大特色[3]。20世纪80年代，深圳最先实行物业管理，采用封闭式管理，之后我国全面实行住房商品化和私有化后，新建和老旧住宅均开始实行封闭式管理。综合而言，封闭式小区形成的历史性原因为大院式规划的延续，大体量土地的出让。

2.2 土地财政原因：一次性拍卖，土地收益最大化

对地方政府而言，一次性大规模的土地出让可以快速收入大量的土地出让金，开发商可以降低成本规划私密的小区空间，改革开放以后，大规模的土地出让加快了大体量封闭式小区的建设。国外多通过税收政策解决财政问题，多形成小面积的开放小区，通过提高街道活力增加税收收入。

2.3 规划控制原因：控规对支路缺少刚性控制

控规在编制过程中，对超大地块的支路未提出明确的刚性控制要求，而是交给修建性详细规划解决。后续开发时，地块整体出让，修建性详细规划多由建设单位组织编写，造成诸多支路建设未得到有效落实，或者成为小区内部道路。

3 打开封闭小区所面临的问题分析

3.1 物权法的约束问题

已经建成的小区，《物权法》规定非常明确，小区内道路、绿地属于业主共有，想要打开封闭小区将小区内部道路公有化，势必涉及小区内所有业主的共同利益，实施过程中很难操作[4-5]。

3.2 安全及环境问题

封闭小区打开后，小区安全及环境问题受到影响，旧的安保系统需要重造，社区管理体系发生改变。一些城市及社区声称小区经封闭及采取其他安全措施后，全年盗窃案数字下降达45%～85%之多[6]；没有围墙和门禁，小区内部道路上自由穿行的车辆、行人将会增多，从而导致噪音扰民等环境问题[7]。

3.3 纠纷现象

根据物权法，国家征收、征用他人不动产的要给予权利人相应的补偿，在实施过程中易出现纠纷现象，这也是打开封闭小区所面临的比较严峻的问题。

4 国内相关案例

目前国内“打开原有封闭小区”的案例尚未出现，“新建住宅推广街区制”及“打开公建大院”的也寥寥无几。

4.1 莱茵河畔小区（新建住宅推广街区制）

四川省宜宾市莱茵河畔小区，地块包括8条特色内街、10个主题广场、10个相对围合居住组团，其中内街和主题广场对外开放，每个居住组团进行封闭式管理。该小区被评为“四川十大最美街道”，被誉为“国内最成功的开放式小区”，2011年荣获“全国物业管理示范小区”称号。

4.2 长沙县（打开公建大院）

湖南省长沙市长沙县，目前除军事机关、办案单位、文物重点保护单位外，公共场所等地的围墙已基本拆除。长沙县政府机关大院于1995年建成启用，为长沙市目前最“老”的县政府机关大院，最先于2015年4月进行了拆墙透绿工作，围墙拆除后，机关大院 “融入”一街之隔的星沙文化广场，成为长沙县最大群众休闲广场的一部分。

5 打开封闭小区需推进的有关工作

（1）针对物权法的约束和补偿问题，需依托街道和居委会，深入进行群众动员、说服工作，同时做好依法补偿，确保小区业主的合法权益得到保障。（2）针对小区安全和环境问题，需要小区物业将小区安保工作与辖区警察进行配合，建立健全社区安全保障机制；从环境角度来看，做好防噪降噪措施，整体环境有一定的提升。（3）作为表率，政府部门大院、事业单位等公建大院，应首先作为示范工程逐步打开。（4）打开居民区大院，分三步走。首先原有市政路须依法打开，恢复原有城市道路功能；其次政府制定相应的保障措施，开放邻近小区居民慢行交通；最后研究对机动车的开放，实现内部道路的公共化。（5）加强规划源头控制。编制控规时，支路实行刚性控制和弹性控制相结合，保证支路密度、宽度和尺度；编制修规时，可调整线位、断面等。（6）投资建设者严格依据控规、落实修规，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设大地块封闭住宅小区。国土部门在出居住地块时，一般不宜超过6 hm2，路网间距不宜大于250 m。

6 结语

打开封闭住宅和公建大院目前仍面临诸多问题，以青岛市东岸城区为例，研究了封闭小区交通开放面临的问题、需要推进的工作，以及如何从规划源头进行控制，防止今后城市建设中出现此类大型封闭小区的方法。