城市人口疏散场所体系建设研究

李海鹏助理研究员 王 尧

（北京市劳动保护科学研究所，北京 100054）

0 引言

人口疏散场所是接收和安置城市疏散人口的区域，战时有计划地组织城市人口疏散到安全地域，是减轻空袭危害、减少人员伤亡的重要举措。研究城市人口疏散场所体系，首先是战略地位的需要，我国人防重点城市有二百多个，划分为三类，战略地位高的，在未来战争中势必成为敌重点打击对象；其次是超大型城市的需要，大多城市由于先期规划不周，导致人防工程配比及分布不合理，战争状态下无法保障大规模人员就地就近疏散掩蔽；最后是修订城市防空袭方案和落实民防建设规划的需要，进一步提高方案的科学合理性，加快推进人口疏散场所建设，对于完善人口疏散体系，提高城市综合防护能力具有重要意义。

本文从人口疏散场所的定义出发，结合战时人口疏散时机、疏散行动以及工作保障要求，分析了人口疏散场所的构成与分类，明确各类人口疏散场所的概念以及战时定位，确定了启动时机、接纳对象、具备功能、分布位置、保障时限以及建设依托资源等。结合城市发展实际，分析了各类疏散场所可依托利用的社会资源，规划了人口疏散场所的空间布局，结合当前人口疏散场所的现状问题提出了建设意见。

1 人口疏散场所概念分析

人口疏散场所目前没有统一的标准定义。浙江省《关于人口疏散场所建设的意见（试行）》（浙民防〔2008〕12号）将人口疏散场所划分为人口疏散地域、疏散基地和疏散点，但对疏散基地与疏散地域的区分不够清晰[1]；山东省《关于加强人口疏散体系建设的意见》（鲁政办字〔2009〕197号）明确了疏散基地处于城市近郊，要远离重点目标，但未明确疏散地域的区域位置[2]；河南省《河南省人民防空疏散避难场所建设标准（试行）》引入人防疏散避难场所的概念，将其划分为五类[3]；江苏省常州市《常州市人民防空疏散体系建设规范》（试行）规定了疏散基地的保障时限[4]；温伯威在《城市应急疏散GIS及关键模型研究与实践》中，量化了疏散地域（20～30km以上）、疏散基地（3～15km外）距城市中心区的距离，明确了疏散地域的容纳人数（3000人以上）要求[5]；廖碧涛、黄峰在《构建完善的城市人口疏散建设规划体系》中，明确了人口疏散地域的划分单元（城市或乡镇）、接收人员时机（早期、临战疏散）[6]；郭拯敏在《防空防灾一体化的人口疏散体系建设探讨》中，明确了疏散基地是在疏散地域内为疏散和接收安置人员提供所需的指挥通信、基本办公、物资供应、相关配套的保障场所[7]。

综合以上分析，各省（市）及相关学者对人口疏散场所的概念不尽相同，人口疏散场所划分的类型也不一致，划分依据也较为模糊，疏散场所的建设内容及保障要求有的为定性描述，有的进行了量化，各不相同。人口疏散场所是战时、灾时疏散城市人员用于指挥、接收安置及紧急避险时所需的场所[8]，如民俗旅游村镇、公园景区、广场绿地、体育场馆等场所。构建人口疏散场所体系，是在防灾、防空背景下，以可提供人员长时安置及短时避险的各类场所、区域为基础，规划不同疏散时机下疏散场所的空间分布体系，形成布局合理、使用有序的人口疏散场所空间格局，为疏散人员提供防空防灾的安全保障，提高城市生存能力。

2 人口疏散场所构成与功能分析

研究人口疏散场所体系建设，应明确其基本概念、构成要素及具备功能。人口疏散场所是满足战时城区居民早期、临战和紧急疏散的需要。从局部战争来看，早期人口疏散场所通常选择在距离市区较远且远离重要目标的乡镇农村；临战疏散地区通常选择在市区近郊；紧急疏散地区通常依托城市公园、绿地、广场、场馆和空旷地带或地下人员掩蔽工事进行疏散，离开易遭敌空袭的高危险区[9]。城市防空袭背景下，不同疏散时机对疏散场所和保障人员的要求是不同的，表现在对人口疏散场所的启动时机、接收对象、安置人数、保障时限、具备能力等几个方面。从启动时机上，有早期疏散场所、临战疏散场所以及紧急疏散场所；从接收对象上，有接收无防空作战任务的普通群众，有接纳城市防空指挥的党政军机关人员，有接收开展重要目标防护及抢险抢修的工程技术人员；从保障时限上，分为长期保障和短时避险等。因此，从人口疏散场所的构成与战时功能定位上分析，可将人口疏散场所分为人口疏散地域、人口疏散基地以及人口紧急疏散点，见表1。

（1）人口疏散地域。

人口疏散地域是为长期坚守作战，实施早期疏散和临战疏散，在防护级别低的城市或远郊乡镇划定的区域。要求道路交通方便，通信设施齐全，水电供应充足，一般远离城市中心区，划定整个行政区为疏散地域，方便指挥人员按街道、社区集中配置疏散人口。

人口疏散地域，要能够提供疏散人员的基本生活保障，满足疏散人员较长时间的吃住需求，要有一定的运输保障能力以及防空掩蔽场所，在疏散阶段，能够顺利将无防空任务的人员疏散到预定场所，满足人员防空避险的要求。

表1 人口疏散场所的构成与功能Tab.1 The composition and function of the population evacuation places

（2）人口疏散基地。

人口疏散基地是集办公、防护、救护、储存、培训等多种功能于一体的大型综合性疏散避难场所。一般位于城市近郊，主要用于政府机关、重要职能部门和重要目标单位，在战时和平时应急情况下保证人员能够正常办公、作业等。

（3）人口紧急疏散点。

人口紧急疏散点是应对自然灾害、公共事件和战时防空紧急疏散的需要，利用人防工程、避难场所、体育场馆、公园绿地、学校医院等公共场所设置的临时疏散避灾地点，战时情况下，满足留城人员就地就近短时疏散掩（隐）蔽的需要。

3 人口疏散场所用地资源分析

人口疏散场所的用地资源，主要从各类疏散场所可依托利用的社会资源类型、资源保有量以及其分布情况进行分析。在测算社会资源时，应排除地质灾害的影响区域，如容易发生泥石流、滑坡、崩塌以及采矿塌陷的山区，容易发生地面沉降和地裂缝的平原区域；此外，还要远离易遇敌袭击的重要目标、部位及次生灾害影响区域，如军事区、石油化工区、电厂、水库等。

3.1 人口疏散地域用地资源分析

人口疏散地域依托现有可提供人员长时间吃住生活保障的场所资源，我国旅游资源丰富，大多城市周边形成了农户住宿、宾馆、度假村、乡村酒店、观光园等多种类型的民俗旅游服务，能够为人口疏散安置提供大量的场所资源。在资源利用上，应避开中心城区、卫星城区以及其他重点目标区域，见表2。

表2 人口疏散地域用地资源类型及分布Tab.2 Types and distribution of land resources in evacuation areas

（1）农村住宅。

疏散地域以农村为主，农村对口接收是安置疏散人员的主要途径，疏散人口与接收安置地域的农村人口比例可按照过1：2进行配置[10]，可利用远郊乡镇及农村。

（2）民俗旅游（村）户、度假村。

民俗旅游（村）户、度假村也可提供长时间的生活保障。目前各大城市周边均有从事休闲农业和乡村旅游的经营性单位和个体经营户，基本条件及配套设施也较为完善，能够满足人员吃住需求，此外部分省（市）也出台了民俗旅游村（户）评定标准，对民俗旅游进行了等级评定。

（3）乡村酒店与特色业态。

乡村酒店与特色业态也为疏散场所资源提供了重要的补充，主要类型为采摘篱园、乡村酒店、休闲农庄、国际驿站等。

（4）学校等其他公共建筑设施。

安置场所不足时，乡镇（农村）学校等其他公共建筑设施也可作为应急场所资源。

3.2 人口疏散基地用地资源分析

人口疏散基地主要用于政府机关、重要职能部门和重要目标单位，可依托城市近郊的大型宾馆、培训中心、训练基地或大型景区进行建设，见表3。在资源的分布上，以超大城市为例，可划定城区近郊的部分区域。

表3 人口疏散基地用地资源类型及分布Tab.3 Types and distribution of land resources in evacuation bases

3.3 紧急疏散点用地资源分析

人口紧急疏散点主要提供留城人员就地就近紧急疏散掩（隐）蔽的场所，场所类型有人防工程、应急避难场所、公园、绿地、旅游景区、体育场所、操场等。在资源分布上，各潜在的紧急疏散点主要分布在中心城区和各卫星城区，见表4。

表4 紧急疏散点潜在用地资源类型与分布Tab.4 Types and distribution of land resources in emergency evacuation sites

综上，可以明确城市人口疏散场所的空间规划布局，如下图。

图 城市人口疏散场所空间分布Fig. Spatial distribution of evacuation places

（1）人防工程。

人防工程主要用于留城人员的紧急疏散掩蔽。目前，大多城市人防工程总量大，但各类工程的配比及分布不均，在使用时可适当调配，考虑将部分其他工程用于人员掩蔽。此外，部分人防工程需加固改造才能使用，有的工程存在防护设备不够完善，设备维护不及时的现状。

（2）应急避难场所。

各地依据应急避难场所的规划，按照《地震应急避难场所 场址及配套设施》（GB 21734-2008）要求开展建设。根据应急避难场所的类别，就能够确定避难场所的设施配置情况、安置人数规模、保障人员时限，是人员紧急疏散隐蔽的可利用优势资源。

应急避难场所大多依托现有的可利用场所进行建设，从城市规划来看，初期未考虑应急避难因素，导致分布不合理，同时也未考虑各类灾害的分布情况合理布局[11]。另外，国家质检总局《地震应急避难场所 运行管理指南》（GB/T 33744-2017）明确了应急避难场所的所有权人或管理使用单位工作职责，但是目前部分应急避难场所存在日常维护与管理不及时、预案制度不完善，部分设备设施状态不正常，应急情况下可能无法发挥其正常功能。

（3）公园、绿地、城市广场。

公园、绿地、城市广场等也可作为人员短时疏散隐蔽的场所。公园按照《公园设计规范》（GB 51192-2016），对出入口、警示标识、厕所、垃圾箱、消防、排水、通信广播、安全防范系统建设有一定的规范要求，疏散隐蔽条件较为良好；绿地包括居住绿地、单位附属绿地、其他绿地（街道/铁路/公路/水务），部分绿地配置了应急水源、卫生、疏散、急救等设施与物资；城市大型广场的空旷地带也可作为人员应急避险的场所。

在选择时，公园要除去重要目标周边、地处低洼区域、以山地为主、开敞空间不足公园；绿地应除去较小的居住绿地、道路两侧绿地、重要目标以及次生灾害影响范围区的绿地；城市广场应选择周边无高大建筑及重点目标的区域。

（4）旅游景区。

旅游景区按照《旅游景区质量等级的划分与评定》（GB/T 17775-2003）标准，安全设施相对较为完善。一般而言，城区内地貌相对平缓，有充足空旷场所的景区，可用于人员紧急疏散隐蔽。

（5）体育场。

此外，体育场所（含学校操场）也可作为人员应急疏散隐蔽的场所。

4 人口疏散场所现状问题及建议

4.1 人口疏散场所的现状问题

近几年，不少省（市）在人口疏散场所的建设过程中暴露了一些问题。

（1）人口疏散场所资源分布不均衡。

各地依托现有资源进行建设，导致人口疏散地域与紧急疏散点的场所空间分布不均衡。

（2）人口疏散场所建设不规范。

由于国家未出台相关标准，各地疏散场所建设缺乏顶层设计，场所建设内容、要求以及建设方式存在一定的问题，建设完成后也未经过演练检验。

（3）人口疏散场所功能不配套。

民俗村（户）、应急避难场所、旅游景区、公园绿地、体育场所等仅从行业部门的要求进行建设，绝大部分场所未考虑战时防空袭人口疏散的要求，缺乏人防设施以及相关防护装置，无法满足战时人口疏散与掩（隐）蔽的需要。此外，各类场所的基础及公共设施建设情况不一致，其安置能力及保障时限也不相同，人口疏散安置工作很难得到保障与落实。

（4）人口疏散场所日常管理维护不到位。

各场所由于管理单位性质不同、管理标准不统一和保障资金不足等原因，存在管理维护不及时，预案制度不完善，设施状态不正常，维护标准不到位等问题。有的场所长期闲置，造成资源浪费，战时转换存在一定的困难。

4.2 人口疏散场所体系建设建议

城市人口疏散场所体系建设要以需求为牵引，要做到：

（1）科学规划、合理布局，将人口疏散场所建设纳入人防专项规划。

人口疏散场所建设，要本着立足当前、着眼长远的思想，将人口疏散场所的建设规划要求、空间布局要求、建设容量需求、配套设施要求以及日常管理要求等内容，纳入人防专项规划，明确人口疏散场所的建设原则、目标方向以及措施要求。人口疏散场所的规划与建设，要切实处理好当前与长远、平时与战时、防空与防灾、建设与管理的关系，确保人口疏散场所建设的协调可持续发展。

（2）制定标准、分步建设，推行人口疏散场所试点建设。

由规划建设等相关部门，对人口疏散场所建设进行顶层设计，出台建设标准，明确建设选址、建设内容、建设方式以及管理维护要求；制定人口疏散场所标志标准。人口疏散场所建设涉及诸多部门，在试点建设中，一是健全领导机制，人口疏散场所建设需要政府牵头、各相关部门广泛参与；二是健全管理机制，理顺建设过程中的工作程序，制定场所维护管理办法，做好疏散设施日常监督管理工作，保证紧急时发挥其应有功能；三是健全演练机制，定期推演，做到边演练边解决问题。试点人口疏散场所建成后，挂牌并向社会公示，设置相应的标识标志。

（3）平战结合、融合发展，全面推进人口疏散场所建设。

在全面建设阶段，各地要以需求为牵引，合理分配建设指标，在国防建设战略大局的角度上，统筹考虑人防建设的实际需要。要进一步拓展人口疏散场所依托的各类资源的功能，在平时防灾等原有功能的基础上兼顾做好战时防护工作的需要。另外，人口疏散场所建设要与社会经济建设融合式发展，要与城市化建设相结合、与新农村建设相结合、与社会各界力量相结合，促进资源优化配置和可持续发展，提高人口疏散场所的整体质量与效益。

5 结论

本文研究了战时人口疏散场所的构成与分类，明确了人口疏散场所、疏散基地、紧急疏散点的概念及功能要求。结合城市建设实际，梳理了各类人口疏散场所的用地类型、潜在资源及位置分布，提出了人口疏散场所的空间布局规划。结合人口疏散场所的现状问题，提出了建议措施。下一步工作可在本文基础上，对人口疏散场所的建设标准、人口疏散场所容量测算进行研究，对于构建和完善城市人口疏散场所体系规划与建设具有重要意义。