健全社区“微治理”体系的实践探索与路径选择

骆键夫

（中共三明市委党校 管理学教研室，福建 三明 365000）

随着城市现代化进程的不断加快，城市基层正发生着新的深刻变革。为了满足人民日益增长的对美好生活的需要，党的十九大报告提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”社区作为政府和居民之间的纽带在现代社会中扮演着越来越重要的角色。健全城市社区“微治理”体系是加强城市所辖社区建设发展的必然要求，是构建基层社会治理新格局和满足利益主体多元化需要的良好回应。

一、社区“微治理”的内涵及基本体系架构

（一）社区“微治理”的内涵

社区是指在某个特定的区域范围内共同居住的以某些相互联系的共同特征为纽带而聚集的人群所形成的社会生活共同体。它是整个社会在微观层面的缩影，是社会的微观基础。其基本特征包括：特定的区域范围、一定数量的居民、有规模的基础设施、形成共同认可的文化、产生一定程度的社会交往。社区“微治理”则是指坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导，鼓励多元主体参与，依法依规对社区事务、社区组织、社区生活进行治理，在社区范围内，化解矛盾、规范行为、调节主体利益、协调社会关系、激活社会活力等，使社区成为管理有序、服务完善与文明和谐的社会生活共同体的过程。[2]

（二）社区“微治理”体系的基本架构

社区“微治理”是完善社会治理的新思维，应通过微观的视角重构社区治理体系，从而体现社区建设的整体系统性。社区“微治理”体系的基本架构应包含：（1）社区党委体系。建立起以街道党工委、社区党支部为引领的基层党委体系，解决在社区范围内党组织找不到党员、党员找不到党组织的问题。（2）政务服务体系。建立区政务中心、街道政务中心、社区工作站以及社工组织形成纵向的服务体系。（3）居民自治体系。建立以社区居委会、居民代表委员会为主体，以社区理事会、自治协会等社会组织为补充的自治体系。社区“微治理”的创新思维打破了传统的社区管理架构，建立起了与现代社区治理相适应的组织体系、运行体系和保障体系，开始迈入主动治理、定量治理与信息化治理的新时代。

二、梅列区创新社区“微治理” 的实践探索与不足

社区“微治理” 创新模式已在全国范围内全面铺开，并且在某些区域的探索已经取得了良好成效，并逐渐产生了辐射效应，带动周边社区、周围地区加入“微治理”的行列中来。从国家治理到居民自治再走向“社区善治”已经成为大势所趋。

（一）梅列区创新社区“微治理”的实践探索

2016年8月，三明市梅列区被福建省民政厅确认为“省级社区治理和服务创新实验区”，实验时间从2016年8月至2019年7月。实验区建设的主题是：“创新社区微治理体系建设社区共同家园”。从居民身边小事为切入点，实践探索社区微观治理、末梢治理的方式，形成社区治理主体多元化、社区居民自治制度化、社区服务精细化的治理模式。实验的目标是：围绕一个重点（建设社区共同家园为重点），完善一个保障机制（社区“1+2+3” 服务管理模式），深化四个内涵（以推动社区多元主体积极参与为着力点，以培育社区自组织内在动力为增量，以改进政府的主导方式和力度为努力方向，以建立社区大党委和在职党员服务社区为保障）。梅列区围绕新时期社区建设目标，紧扣人民群众需求，坚持党委领导和政府主导，推动基层社会服务于管理体制机制创新，不断丰富社区建设的内容、载体、方式方法，在社区党建、社区服务、社区治安、社区自治、社区文化等方面取得了一系列成果。梅列区对基层社会治理中党建引领、多元共治、基层协商、公权力边界、居民自治、保障机制等一系列问题作出了积极的探索。主要做法和成效包括：

1.“大党委”引领聚合抓重心

在处理党委、政府与社会的关系上应当始终坚持中国特色，党委在社区“微治理” 中的引领地位不可或缺，必须坚持多元协同与权责一致。

一是强化了党委领导。从建立社区 “大党委” 和“在职党员回社区报到”两个方面创新社区党建，为社区治理提供强有力的保障。在不改变辖区单位党组织隶属关系的情况下，在社区开展“大党委” 建设“123”机制，由社区书记担任“大党委” 书记，辖区单位党组织负责人和社区民警兼任副书记或委员，对辖区内机关企事业单位的党员进行双重管理、双向服务。充分发挥在职党员在共同家园建设中先锋模范作用，调动党员“八小时以外”参与社区建设的积极性，扎实做好“党员回社区报到”工作，开展以服务群众为主要内容的“设岗定责”活动，每位在职党员至少认领1 个服务项目，全年参与社区志愿服务活动不少于2 次，具体做到“七带头”“五不准”等。建立考核奖惩机制，把在职党员进社区报到服务情况作为单位干部职工年度考核、民主评议、晋职晋级的重要依据。

二是突出了政府主导。社区治理和服务创新是一项系统工程。其中设施建设是基础，主要依托政府来投入，需要政府高度重视和部门单位紧密配合，做到同谋划、同部署、同推进、同落实。梅列区按照“一社区一中心一大厅” 的要求，推进“一站式” 办事大厅建设，为居民提供“一站式” 全方位公共服务，通过改扩建、调剂使用、置换等方式，解决了一路社区、梅岭社区等社区服务用房条件较差问题。实施社区提升改造工程，对东安社区、圳尾社区、富华社区实施提升改造，通过对社区基础设施、服务用房、立面改造、绿化景观、环境整治等改造，进一步优化了社区环境、提高社区服务质量，增添市民的凝聚力和幸福感。实施老旧社区停车场改造项目，增加社区停车场数量，优化城区交通秩序。精心做好养老服务设施专项布局规划，加大居家养老服务设施投入，全区已建乾龙、富华等居家养老日间照料中心7 个，城市社区居家养老服务站25 个。通过一系列举措真正把社区建设工作打造成为成果丰硕的群众满意工程。

2.“大数据”整合资源共治理

梅列区紧跟时代步伐，按照“平台上移、服务下延、一个城市、一个网格” 的原则，以百姓生活需求为导向，以信息化手段为支撑，以有效运作为前提，整合各平台的资源与功能，建立集党务、居务、政务、服务、综治于一体，融工作、展示、发布、互动等功能，覆盖所有社区的综合服务管理信息平台。2016年，实施搭建智慧社区平台试点，在乾龙社区、圳尾社区进行智慧社区平台建设，并推广到全区各社区，到2019年全面完成。发挥三明市智慧社区“互联网+医养” 暨“一键通” 呼叫服务信息平台作用，做到“线上呼叫信息服务、线下生活照料实体援助服务，推进城市社区居家养老服务信息建设和卫生医疗服务相融合。发挥社区网站和社区微信公众号等信息化平台的作用，便捷居民参与社区治理，拉近社区与居民的距离。按照“347”（三步工作法、四类困难对象、七种帮扶措施）工作机制，采用“1144” （依托一个中心、搭建一个平台、联合四方资源、推动四方帮扶）工作法，通过精准识别、因户施策、多方帮扶，开展城市困难家庭精准帮扶。运用城市困难帮扶管理平台软件，整合帮扶政策、困难家庭需求、帮扶资源等信息，形成“大数据”，实现自动匹配、快速精准对接，使困难家庭最短时间得到帮扶，帮扶资源最大限度得到利用，帮扶双方最快速度实现对接。

3.“微机制”提高社区服务力

为适应新形势新任务的需要，进一步完善基层群众自治制度，健全城市社区“微治理” 体系建设，机制创新是关键环节。

一是加强队伍专业化建设机制。为加强社区工作队伍管理，出台了《梅列区社区专职工作者管理暂行规定》，建立社区工作人员工资、保险等保障机制，制定选拔录用制度和相关工作管理规定，对社区聘任人员的工作职责、聘任条件、人员管理、年度考核、教育培训等方面进行了严格规定。完善了社区工作者考核机制。制定社区工作人员年度百分制考核机制，将考核结果作为评选优秀社区工作者的重要参考，并与每个人的收入挂钩，实行优胜劣汰，畅通“出口”，形成动力与压力并存、激励与约束相连的考评体系。建立了社区工作者工作机制。继续实行社区网格化管理工作，建立“网络民情日记”制度，实现与居民点对点、面对面的沟通联系；针对社区居民不同的生活时间，全面推行“错时轮班制”，将服务时间向8小时以外延伸，节假日、双休日全部安排值班，打造全天候、全覆盖的社区服务格局。推进了社区队伍专业化。现社区居委会工作人员共有48名获得中初级社会工作师证书，通过人数位列全市首位。开展了全区社区工作者统一着装工作机制。通过统一着装，一方面内塑社区工作者形象，增强社区工作者的责任感、使命感和光荣感；另一方面是易于识别，方便群众办事，提升社区服务水平。

二是推进社区减负增效机制。依据《三明市社区工作准入制度（试行）》，完善社区工作准入目录，以利于社区围绕主责服务社区居民，减轻不应有负担。未经准入的事项，一律不得延伸到社区。属于上级职能部门、街道职责范围内的事项，不得要求社区居委会承担；不得将社区居委会作为行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等事项的责任主体；没有明确的法律法规或政策依据，司法、公安、银行、保险等部门单位不得要求社区为辖区居民出具盖章证明。确需社区居委会协助的事项，拟入单位必须严格履行准入程序，向社区建设联席会议（领导小组）办公室提出申请，填写《进入社区工作审批表》，经审批同意方可准入，并按照“权随责走、费随事转” 的原则，为社区居委会提供了必要的经费和工作条件，减轻了社区工作负担。

三是推行“三社联动” 机制。申报了东安社区“银龄港湾”空巢老人项目、新街村“关爱留守儿童” 项目、富华社区“花Y O U N G 年华” 项目、乾龙社区“未来星”项目等省级“三社联动”项目。通过“三社联动” 机制，将社会工作专业服务融入到社区治理之中，发挥社会工作在提升居民参与能力、拓宽参与平台等方面的作用，引导居民和社会力量有序参与社区治理，努力实现政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动。

四是建立“三位一体”工作机制。建立以社区党组织为核心，社区居委会、业主委员会与物业管理企业“三位一体”工作机制。依托党员议事会、党委会议，及时协调业主委员会、居委会、物业公司的关系，社区居委会、业主委员会、物业管理企业主动接受社区党委的指导、监督和管理，依法履行职责。该机制的推出让居委会成为社区治理的核心，让业委会成为社区建设的主人，让物业公司从过去的第三方变成合作共赢的共建单位，让社区中各种利益主体充分表达、协调达到了协商共治的效果。

五是深化城市管理长效机制。全面推行“街长制”模式常态运作机制。主要做法包括：日巡日报制、“三长一网”制、联动交办制、联席例会制、一线工作制、综合执法制、堵疏结合制、监督公示制。城管职能部门和街道工作人员实行了全区网格化管理，真正做到重心下移效率提升，实现了城市管理长效化、精细化、网格化。全面推行了环卫工人“职级制”，激励和调动了环卫一线工人工作的积极性，实现了市容环境卫生的长效化管理。

六是推广社区“1+2+3”工作机制。在试点的基础上，全面推行社区“1+2+3”（“1”即强化社区党建“一个核心”；“2” 即深化社区“网格化管理、网络化服务” 工作；“3”即建立社区公共服务平台、社区自治服务平台和社会有偿服务平台）社区服务管理模式。

4.“微组织”促进全民齐参与

一是建立社会组织孵化培育中心，健全创建社区自治组织的导向图景。梅列区在乾龙社区建设了区级社区社会组织孵化中心，在三路社区建设了街道级社区社会组织孵化中心。精心培育各种与群众生活息息相关的社区自治组织，扶持社区自治组织健康成长，为社区自治组织解决工作场地、基本办公设施、规范化建设服务、能力提升培训以及参与社区建设等问题，培育其发展壮大，为他们更好地参与社区管理和建设搭建了平台。通过孵化全区共备案社区社会组织216 家。

二是建立社区自治组织备案制度，全面启动社区自治组织备案管理工作。制订了《梅列区社区社会组织备案管理暂行办法》，明确职责分工和工作流程。组织街道、社区人员进行社区自治组织业务培训，同时区民政局采取走访、座谈、巡查等方式，开展业务指导，印制梅列区社区自治组织证书，对进行备案的社区自治组织颁发证书，并将证照悬挂在社区自治组织活动场所。

三是推行社区自治组织管理制度，规范社区自治组织的管理。实行了“八个一” 标准，即所有组织在运作中都要具有一份章程、一份登记备案表、一名团队负责人、一个固定场所、一份年度计划、一份年度总结、一本活动记录册和一份重大活动报告表。

四是依托自治组织“生力军”，推广“三社三化”助力居家养老模式。即社区管理服务网格化。在每个社区按照“网格化管理、网络化服务” 的双网化模式，把社区划分为若干个网格，每个网格配齐一格五员（网格管理员、警务员、宣传员、信息员、服务员），按网格建立老年人养老服务信息平台，把为老年人的服务细化到每个网格，全区共设立了165个网格开展助老服务。社会组织对接精准化。针对老年人需求，建立社区自治组织成立备案制，成立三明市首家社区自治组织孵化园，精准培育发展为公益服务类、文体健身类、慈善救助类、家政服务类等社区自治组织。并以“公建民营” 的方式引进专业化自治组织运营照料中心，采取“建设依托政府投入、运营依托社会组织、服务依托市场购买” 的做法，并配备公办公管的社区医养结合卫生服务站，推进医养结合，实现居民养老“不离社区、不离家庭、不离亲人”的“三依托三不离” 居家养老模式。社工志愿者服务专业化。在社区引进阳光社会工作服务中心、乐源家庭社会工作服务中心、彩虹桥青少年社会工作服务中心等专业社工组织，社工组织带动志愿者服务，成立社区老年义工服务队等志愿者队伍，为老年人提供护理陪伴、代购代买、法律咨询、文体活动等一系列服务。

5.“微活动”实现善治有活力

致力于“邻里节” 活动的探索，进一步做大做强“邻里节” 品牌，围绕“建设社区共同家园” 为主题，以“展特色”、“聚亲情”、“同欢乐” 三条主线，开展了形式多样、内容丰富的“邻里节” 系列活动。使邻里活动成为邻里之间沟通信息、增进感情的欢乐节日，成为邻里之间相识、相知、交流的桥梁和纽带，形成邻里互助、温馨和谐的社区人文氛围。东乾社区“邻里节” 被中宣部列为全国社区宣传思想文化工作示范点。

（二）社区“微治理”的不足

1.党、政、社之间职责范围界定不清

社区治理始终处于将行政权力向基层社会渗透和扩张的阶段。社区仍然负担过重以至于职能错位。一是市、区不少部门都以“重心下移、工作进社区” 为由，过度把部门工作摊派到社区，占用社区大量的人、财、物。二是城市拆迁工作包干到街道后，街道将任务分给各社区，并要求在规定时间内必须完成，导致拆迁期间社区干部的主要工作精力放在完成拆迁任务上。三是社区居委会通常被视为政府部门的行政末端，街办以上的任何一个职能部门都能布置社区任务，要求社区参加各种会议，设立各种台帐，对社区工作组织繁琐的检查评比。四是其他工作包罗万象。有临时性工作，有经常性工作，这些来自各方面的任务和琐碎事务，占用了社区干部大量的精力，影响社区居委会职能的履行。

2.运用于社区“微治理”的信息技术较单一

梅列区顺应时代背景适时推出了网络化管理、社区微信群等信息应用技术。依托“互联网+沟通平台”为社区治理注入了新鲜活力，但单一的“互联网+沟通平台”的治理思维只能是被动地获取信息之后再做出反应，而在面对治理对象、治理环境和治理工具等出现快速变换的情况下，矛盾问题很难及时有效地去发现和解决。如果能在前期就做到主动获取信息，不仅问题可以尽早发现、及时解决有时更可以做到防范未然。因此，需要运用多样化的信息技术手段来主动获取信息、分析信息从而做到问题预判、风险预估等以提升社区治理效率。

3.社区保障机制不健全影响社区服务水平

新与老社区之间存在分配不均衡问题。各社区工作经费及社区公益项目资金缺口较大。虽已把社区工作人员等纳入财政统筹但标准还较低，还未建立自然的增长机制，缺少职业上升空间。社区专业化服务水平不足，社区工作人员存在着文化程度低、专业化程度不高、年龄结构不合理等问题，影响了社区服务水平和工作的延续性。社区服务内容还比较单一，主要开展的是行政性的服务项目，在社区居民大量需要的养老、保健、娱乐、家政等方面的服务还比较欠缺。

4.参与社区治理的自治组织紧缺

当前，关于基层治理的基本方向已达成共识，即十九届四中全会提出的“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑” 的社会治理体系，但实现社会从被管理到自治的转变不是一蹴而就的，需要国家对社会的培育。目前，如何尽快扶持和培育新型社会组织，并以此为平台建设一批参与社区治理、承担社区服务的专业人才队伍还是一大难题。虽然目前三明市社会组织每年都以较快速度增长，但无论在数量还是在质量上都难以满足本市社区治理的需要。各地近年来在探索开展政府购买社工服务的过程中，突出的问题就是能承接政府外包社工服务的专业机构少、专业人才紧缺。

5.居民参与社区自治的程度不高

积极参与社区建设的多数是社区内的退休人员、老党员、老居民或是向政府申请福利救助的困难居民。一方面是因社区忙于完成各种部门活动及突击任务，居民与社区的利益关联程度在日常生活中难以体现，未意识到参与社区自治的重要性，社区干部也没有充足的时间和精力走门串户，与居民的联系少；另一方面因不少社区居民与社区接触少，对社区缺乏认同感，参与社区自治的意愿并不强烈，同时，缺乏居民参与自治的平台和程序规范，难以参与社区运作的相关事务。

三、健全社区“微治理”体系建设的路径选择

（一）坚持党委领导，促进社区治理共治格局形成

首先，应有效推进社区党组织建设，切实发挥基层党组织在社区治理中的领导核心作用；健全党务公开、党员教育管理和联系服务居民群众等制度，严格落实“三会一课”、主题党日、组织生活会、民主评议党员等党的组织生活制度，整治软弱涣散社区党组织；推行在职党员到居住社区报到制度，引导党员主动服务社区，充分发挥党员示范带动作用。其次，必须坚持权责一致，社区“微治理” 涉及的内容广泛，需要协调的部门多，比如社区治安涉及公安部门、社区卫生涉及环卫部门等。因此，应加强政府部门间的配合，要改变目前普遍存在的泛部门化现象，真正让政府在治理中做到绩效评估具体化、权限范围清晰化。

（二）建设智慧社区，促进社区治理信息技术成熟

随着大数据时代的到来，城市社区治理已出现趋向于智慧社区治理的模式转变。针对信息技术的单一化，必须做到数据再整合，打通阻碍数据共享的单位、行业、部门壁垒，全面整合信息资源，让简单数据通过互联汇集成数据海洋，并动态跟踪、实时更新、自动抓取，为数据的分析和应用做好前期准备。并且要出台一套统一的数据应用标准，确保数据既共享又安全。鼓励全区各部门各行业结合各自实际开发数据应用程序，争取做到公共服务精准高效、公共管理精细有序、公共安全预判预警，真正让数据运用起来，建设成全区“智慧大脑”。

（三）推动机制落实，促进社区治理体制机制完善

为适应新形势新任务的需要，进一步完善基层群众自治制度，建议应从以下几方面着手加强：第一，加强队伍建设机制。造就一支专业化、职业化、规范化的社区工作者队伍，一是扩大居民对社区选举的参与面，把一批政治素质好、文化程度高、工作能力强、热爱社区工作的优秀人才充实到社区队伍中，在年龄结构上形成老、中、青梯次结构合理的社区专职工作者队伍。二是加强对社区工作人员的思想教育和业务培训。可采取正规教育和短期培训相结合的方法，对其进行系统的岗位培训，通过专家授课、现场考察、交流经验等方式，促其改进工作方法，提高服务居民、管理社区的能力。三是健全激励约束机制、建立考核体系，通过个人述职、组织民主测评等方式，对社区工作者进行考核。第二，认真落实“权随责走、费随事转” 工作。要严格落实《关于建立社区工作准入制度的意见》文件精神，使责、权、利统一起来，一是要对部门转移延伸给社区的有关工作进行清理和规范。对确需社区居委会协助完成的行政性和临时性任务，可按照社区管理人口数量制定统一的社区工作补贴标准，由相关部门及时向社区拨付工作经费。二是要明确社区和有关职能部门的责、权，尽量将社会公益性的工作交给社区，而政府部门做好行政执法、行政管理；同时要避免行政不作为或乱作为，避免社区承担本应由政府部门履行的职责。第三，建立社区基金会运行机制，有效推动“三社联动”机制真正落实到位。在基层社会治理创新的大背景下，社区、社会组织、社会工作者“三社联动” 机制正在各地大力推行和应用，并成为完善社区服务体系、回应居民多元服务需求的重要途径。其中，社区基金会作为本地社会资源动员与整合的重要平台与新型组织形式，在“三社联动” 机制和体系构建中能够发挥独特而关键的作用。[6]

（四）激发组织活力，促进社区治理资源有效整合

下一步要着力于充分挖掘利用辖区内的组织资源，积极调动各类志愿服务队、义工、社工等为辖区居民提供全方位的支持、援助和补充服务。引入专业机构提供社会心理服务、特殊人群服务、应急救援综合服务等领域的专项服务。结合每个社区的不同特点，围绕社区服务中的薄弱环节和社区居民关心、迫切需要解决的问题，以居民需求为导向确定助老服务、青少年服务、家庭服务等社区便民服务项目，大力引入和培育自治组织等社会力量提供专业服务，提升居民生活便利性。

（五）依托文化平台，促进社区治理内容不断丰富

文化是社会治理的灵魂和先导，创新社区“微治理”体系离不开文化平台的支撑。要将社会主义核心价值观融入社区治理文化建设中，引导社区民众尊重法律法规、尊重公序良俗，培育社区的公共文明和志愿精神。既引导具有法律知识和文化素养的志愿者关注并参与社区治理，又引导志愿者在社区志愿服务中开展形式多样的社区建设文化活动。比如，创新党建文化活动，在社区、院落、楼宇等开办“微党课”，内容要特别强调党员干部在所居住社区参与志愿服务。比如，推进睦邻文化建设，针对居民多样化需求，定期开展包括休闲、康养、书画、健身等喜闻乐见的睦邻活动。通过各种睦邻活动传播志愿文化，把居民中蕴藏的参与积极性激发出来，将自治内容通过各种活动嵌入居民日常生活。