我国老年教育管理体制研究及思考

□ 崔 华

【内容提要】本文从我国老年教育管理主要方式的比较与分析进行研究，认为由教育部门牵头、各部门协同管理的管理体制是目前老年教育管理体制的首选；确立国家老年教育管理委员会是广大老年教育工作者最大期盼。笔者还认为仅选择管理体制还不够，建议：总结目前我国各地老年教育立法实践，借鉴我国其他教育法规，在完善老年教育法律法规的基础上，制定一部实用管用的《中国老年教育法》为中国特色的老年教育保驾护航。

30多年来，我国老年教育已经初步形成了多层次、多形式、多学科的教育体系并驰名世界。成就的取得主要源于国家的宏观管理及与之相适应的微观管理的互动。但随着老年教育的日益发展，现有的老年教育管理体制缺陷逐渐暴露，所以积极探索建立新型老年大学管理体制，构建一个领导重视、形式多元、联系密切、管理有序的老年大学管理体制，是推动老年大学健康协调发展的根本所在。

我国老年教育管理主要方式的比较与分析

为了讨论方便，笔者对我国老年教育宏观管理方式进行研究，归纳出来三大类型进行比较。

（一）以老干部局、民政局、老龄办、文化局等部门的“局域性宏观管理”下的一元化微观管理方式的比较与分析

以老干局主管为例：由于特殊的历史原因和形成过程造成了以党委老干部局主管的格式和方式；历史的结论，以离退休为对象的老年教育由党委办，老干局管理合情合理，为我国老年教育广泛发展打下坚实基础，作出突出贡献。

优势：一是对老年退休干部的需求比较了解，专业设置、课程内容安排能较好符合老干部的需要。二是老干部局是党委的工作部门，由其牵头总抓老年教育有权威性，工作也有力度。三是依靠现任领导的权力影响和老同志的“余威”及“人脉”关系来解决办学中的困难和矛盾。四是老干部局本来是为老干部服务的，包括满足其文化生活的需要，老年教育直接丰富了老干部离退休后的政治、精神和文化生活。

不足之处：主要是市县两级老年大学由于定性不明、定位不准、编制不确，难以参照公务员和事业单位人员进行管理，其中关键的是不少老年大学没有列入当地的机构编制序列，没有合法的“户口”，其税收与以营利为目的的企业完全相同。再者覆盖面不广，管理粗放，基层老年教育难推动。另外，交易费用、制度费用和政治费用相对较高，制度绩效较低。

不足分析：一是老干部局不是教育部门，对老年教育发展规律不太熟悉，难以从教育规律的高度引领老年教育的发展。二是老干部局不是教育部门，难以整合整个大教育资源，统筹、规划、组织协调老年教育发展中遇到的各种疑难杂症。另外，老年教育对象由以离退休干部为主体，拓展到各行各业的退休人员，区域由城市扩展到农村，这种管理模式的局限性就日益显露出来。四是不符合专业化分工规律，行政成本较高，管理效率较低。

（二）以办学主体为主的多元化管理方式的比较与分析

在老年教育创办初期，多元办学和多元主管模式是符合老年教育发展规律的，符合萌发探索时期的特点：老年教育可以由政府办，也可以由企业、事业单位办，还可以由社会力量办，可以民办公助，联合协作以发挥各自的优势。老年大学师资队伍和管理人员也可以多样化，除专职人员外，可以聘用离退休人员（聘金低、经验丰富、责任心强），办学经费来源也可以多样化。但从老年教育发展的进程看，这种管理方式还存在诸多不足，所以它是老年教育由一元化到多元化办学转型的过渡形式。

优势：一是能充分调动多种社会力量，利用多种现有资源优势，迅速创办各类老年大学和老年学校。二是突出了老干部局、老龄办特别是党委的强大组织优势及其威信、影响力和广大离退休干部的积极作用，迅速把老年教育事业搞上去。三是充分利用各类老年活动服务设施和文化设施，开展各种形式的老年教育。四是鼓励多种形式办学，多渠道投入易解决场地、校舍、资金、教师和教材等问题。

不足之处：一是群龙无首，行动不一，整体难成合力。二是政出多门，有的地方以至出现推诿扯皮现象，基层无所适从。三是轮流坐庄，上下不对口，业务归口不统一。四是定位模糊，各有侧重，难以制定形成统一的老年教育规划。五是社会力量办学按“非学历社会力量办学”的规定，交纳营业税、所得税和附加税，故发育不完善。六是其中社会自办的老年教育，由于目前我国文化环境和制度环境等客观条件局限，相比其它体制下的老年大学，制度绩效最低。

不足分析：一是牵头部门不但要明确，还要尽心尽职。二是牵头部门更要选准，才能有效协调其他部门，形成合力。

（三）以老年教育领导小组加教委为主的管理模式的比较与分析

目前，有多家实行这种管理模式，这里仅以上海老年教育工作领导小组为例。

优势：一是由教委牵头，各部门合作建立老年教育行政管理机制，实现“管办分离”“事权统一”“管理对口”，符合社会治理原则，利于社会分工。二是有利于利用大教育的丰富资源优势，统筹规划，较好解决学校管理、专业建设、学科发展、师资匮乏等一系列问题。三是利于充分利用教育系统的优势，从师资培训、教学创新、教材开发等方面入手，大幅度提升老年教育质量水平。四是妥善协调好各方关系，明确了各方职责，从而理顺体制，达到政令畅通，形成部门合力。五是主管的老年教育的交易费用、制度费用和政治费用同样较低，制度绩效却很高。像天津市有老年教育地方法规，交易费用、制度费用和政治费用非常低，制度绩效也高。六是把上层老年大学和基层老年教育融为一体，实现老年教育“一盘棋”。

不足之处：一是个别教委因任务繁重，面广量大，对老年教育可能会过问不多、照顾不周。二是个别教委系统对“各方参与、分工负责、协调发展”可能被忽视，真正行使其职责的仅仅是教学上的局部管理，未能做到全面统筹管理。三是个别合作单位因非管理主体而缺少工作的主动性、创造性，影响协作的积极性。

不足分析：一是应不负众望，勇于担当，千忙万忙，牵头老年教育职责不能忘。二应不辱“牵头”两字，平等和谐，群策群力，共谋大事。三是应光耀“教育”两字，发挥专长，专家治校，教授治学。四是合作单位应顾全大局，精诚团结，合作共赢。

对建立老年教育科学管理体制的思考

（一）按《规划》规定，由教育部门牵头、各部门协同管理的管理体制是目前老年教育管理体制的首选

2016年10月5日国务院办公厅颁布的《老年教育发展规划（2016-2020年）》。对于老年教育管理体制作了这样的规定：“建立健全党委领导、政府统筹，教育、组织、民政、文化、老龄部门密切配合，其他相关部门共同参与的老年教育管理体制。各相关部门要按照职责分工，加强沟通协调，通过规划编制、政策制定、指导监督，共同研究解决老年教育发展中的重大问题。”其关键词为：党委领导、政府统筹，教育（五个部门排序，教育为首）。所以，《规划》对于老年教育领导管理体制规定是切实可行的。本文研究结果也与此相吻合。当然，其它管理体制在区域实践中也有不俗实绩，笔者以为，今后体制选择主要由地方决定，一句话：谁优就选谁，不但能“一线到底”，更能“一管到底”。

（二）从终身教育体系完善宏伟目标出发，确立国家统一领导，地方负责，分级管理老年教育管理体制

因为老年教育是终身教育的重要组成部分，所以，选择何种体制应从利于终身教育体系构建与完善角度出发。笔者认为如果条件许可的话，建议确立由中央领导、国务院统筹，教育部牵头，组织、民政、文化、老龄部门密切配合，其他相关部门共同参与的中国老年教育管理委员会。委员会主任最好由一位负责教育的副总理兼任，办公室设在教育部，主任由一位副部长兼任。按照属地管理的原则，各级负责辖区内老年教育协调、管理、指导工作。这种全国老年教育管理体制是三十多年来广大老年教育工作者的最大期盼，是最理想的老年教育管理体制。

（三）从进一步完善老年教育法律法规出发，应制定一部《中国老年教育法》

老年教育在发展过程中时刻会遇到许多棘手的问题，即使你选择了最优的管理体制，如果缺少有效的法律法规的保驾护航，也难顺利达到胜利的彼岸。

有人说：“中国老年教育无法”。其实，此话说对一半。这里仅举一斑：2013年重新修订颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》就是国家层面上的一个重要法律，第七十条明确规定，“老年人有继续受教育的权利”。在此条款中进一步提出，“国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。”“各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。”这里不仅提供了我国老年教育隶属国家教育体系的法律依据，而且从法的角度明确了各级政府的职责。

可见，中国老年教育宏观政策与明确的法律依据并不少，为什么一些地区在具体实施中大相径庭？原因是那些政策法规只是原则性规定，从法的角度来看，目前国家既没有对老年教育的社会公益性质、管理体制、经费筹措和组织领导等作出具体规定，也没有对老年学校的办学设施、队伍建设、质量标准等提出具体要求。由于缺乏完整的具体的可操作的法律或条例细则，各地难以设置老年教育完整的基础机构和相应运行秩序，所以导致了系列难治的顽疾。由此可见，进一步完善老年教育相关法律法规已刻不容缓。

笔者建议，总结目前我国各地老年教育立法实践，借鉴我国其他教育法规，老年教育法律法规的完善主要表现在必须明确影响其发展的根本性问题，包括地位性质、政府职责、管理体制、投入保障、发展规划、教育评价与问责、办学方针等方面下功夫。希望不久将来，能用一部实用管用的《中国老年教育法》，使老年教育有法可依，不以人废，不以人存，健康协调发展，为中国特色的老年教育保驾护航！