拆迁安置社区内部治理的困惑、优势与路径探究

李 冰

(河南农业大学 马克思主义学院，河南 郑州 450046)

在城镇化不断推进的发展过程中，城市原有的地域规模也将随之扩大，以使城市固有的张力向四周延伸。城市边缘地带或者接近中心城市的乡村自然就在城市地域规模扩展计划之列。这是城市发展壮大的必由之路，也是必要的发展条件，但拆迁之后为村民建设的安置社区也需要适应城市的治理建设，完善和加强对这些新安置社区的治理是不可忽视的发展性问题。“社区治理，是指一定社区范围内政府、居委会、盈利组织、非政府组织、社会中介组织和社区居民共同管理社区公共事务，推进社区可持续发展的活动。”[1]拆迁安置社区作为趋向融入城市发展轨道的新社区成员要逐步适应城市的建设动向。

1 安置社区治理之困

安置社区指原属乡村经拆迁安置以后已经由原来的较为分散的村落转化为集中性的城市社区。一个或若干个乡村的村民可能由原来相互独立的村落归属变为现在聚合性的共同集体。面对这种突然性的身份、区域属性等的变化，农民的固有生活方式和生活理念还不能立即发生相应的变化，需要逐步磨合适应。同时社区的基层组织居委会的建设和管理也是安置社区成型后新发展的居委会组织，对社区的治理处于基础管理阶段，需要进一步提高管理能力。

1.1 安置社区的集体公共意识欠缺

1.1.1个体在公共空间领域的自我行为约束力不高 乡村生活的空间自主性一般更加自由随性，但是在社区的个体行为实践活动就要适当地考虑到社区其他群体的利益。一个社区的地域范围相对较小，因而个体在自我活动时就要考虑到时间、条件等因素,避免影响到其他人的权益。有些行为习惯的不良表现反映了个体在自我实践中缺乏自我约束，尚未形成群体公共意识。这是因为乡村的生活充满了行为惬意的“味道”，对于城市生活的规范化认识还没有达到集体公共生活空间的共同体意识。尽管自我身份、生活地域发生了转变，但整体还没有完全上升到市民性的认识，带有自我小市民的性格特点。

1.1.2社区公共生态环境保护意识不强 原属村民在原来的生活地域内比较随意，各方面的行为很少受到规范性的引导，乡村的基层组织对村民的公共生态环境意识的宣传和引导也比较少。诸多因素的综合作用使得安置社区的居民还没有挣脱以往观念的束缚，因而安置社区的整体生态环境的维护意识比较弱。从某些细小生活行为可以看出，需要加强对居民的环境意识引导，如部分居民在社区内随意扯绳以便自己搭晒衣物或者直接将衣物晾在绿化植被上、社区内地面仍然可见生活垃圾、部分中高层住户往下倒垃圾以致一楼房顶脏乱、墙壁和宣传栏贴满了广告等。诸如此类随意性的生活习惯，可见居民对自身所在小区的环境保护意识薄弱，需要加强居民对社区集体生态文明的价值引导教育，尤其要增强居民对美丽社区建设的共识，在思想上形成“公共家园”意识，从而内化到实践，自觉保护社区环境，打造美丽宜居社区。

1.1.3社区公共事务参与热情亟待提高 动员基层群众参与公共事务的治理一直以来都是我国基层群众自治的难点，基层群众习惯了“看政府、靠政府、听政府”这种被动接受的思想逻辑，认为基层建设是党和国家的事情。“乡村治理中基层民主建设虚化、弱化”[2]问题是基层建设中的顽疾，尽管现在基层群众的政治意识已经增强，但实际真正参与到社区治理建设的居民仍然较少，限于自身家庭单位的区间,对公共社区事务的关注程度较低，有时甚至还徘徊在“局外人”的状态中。譬如安置社区内有集中充电棚充电,禁止电动车进入楼道，以防发生危险，但仍有少数居民将电动车、自行车带入楼道或者乘电梯带入家中，对于这类公共安全意识,社民之间缺乏互动性，往往寄希望于政府的监督管理，将个人游离于社区治理建设之外。再如，居民对社区居委会的事务、职能，工作流程细则等有淡漠化倾向，居民自身与居委会存在脱节。不仅如此，居民大多只关心自身的权益,对社区治理的参与兴趣较低，把自己与居委会、政府分离开来，并没有意识到三者在治理实践中是统一的。

1.2 安置社区与城市融合度较低

安置社区内设立的居民委员会的治理现在处于由乡村基层管理模式向城市社区融合的过渡状态，居委会的治理方式需要与城市建设发展相融合。目前，安置社区的治理与新型城市化的发展质量相比还有一段距离。其一，安置社区治理的自主性较低。过渡时期的安置社区在自主治理的过程中需要相当长的时间与城市磨合，因此，在磨合探索时期对政府的依赖性就凸现了出来。由于居委会对社区的整体认知还不够深刻，对居民利益需求的了解存在滞后性，因而，社区公共基础设施的建设、公共资源的供给、制度化规范化的建设等都依赖于政府初始的管理和规划。其二，居委会与新迁居民的相互性了解较弱。新安置社区的居民大多是由若干乡村共同集中到同一社区的多乡村成员，因而，社区居委会与居民之间缺乏沟通和了解，两者之间的沟通交流缺乏深度，两者之间有轻微的“陌生化”倾向。其三，安置社区的治理过程更加复杂。不同乡村居民之间的关系、居民市民化问题、居民之间的利益纠纷、政府与拆迁安置居民之间的矛盾、居民对现有居住环境的意见、社区的规范化制度化建设等诸多问题纷繁复杂。其四，安置社区与政府之间的契合度需要重新构建。政府作为城市规划建设的领头人需要对安置社区加大关注力度，以帮助安置社区尽早融入城市生活圈。目前，政府对安置社区的投入建设力度需要进一步加强，只有尽量满足安置用户合理的利益需求，帮助引导安置社区居委及群众提高自治能力,而不是行政命令式地限制其治理活力，才能逐步建立起安置社区与政府之间的互信。

1.3 安置社区自身治理能力不足

安置社区中没有完整成熟的管理社区生活和发展的治理体系，致使社区缺乏内在活力。首先，社区自治组织作为内部的管理者对社区群众缺乏积极主动性。这是一个逐渐走进群众、了解群众的过程。目前的社区自治组织处于初级适应管理阶段，居委会尚未积极主动地与群众深入交流。作为社区自治的基层领导者，应该主动走进群众，拉近与群众的距离，而不是等着居民上门求诉。当前基层领导者的治理还是一种不成熟的、被动式的消极工作方式，没有完成积极性的转化。面对安置社区内存在的公共卫生不够清洁、居民精神与物质需求尚未统一、人居环境现状等一系列问题，基层领导者没有深入地与群众交流。其次，社区治理规范化、制度化建设流于形式。安置社区的公共管理存在宽松化现象，社区内的行为规范条例对居民的日常生活实践并不具有硬性约束力。居民对这些规范化、制度化的要求没有达到心理上的真正认同，因而，居民的生活实践与制度规范存在脱钩现象，制度化、规范化管理被形式化了。再次，社区的管理人事分化。安置社区的管理人员尽管都有各自的职责和负责的区域，但是负责人的管理比较机械，单纯地为管理而管理，只管事情不管人。最后，公共基础服务体系建设不完善。公共基础服务是社区内部建设不可或缺的一部分，它是反映社区居民对社区管理满意度强弱的一个重要标识，然而，安置社区的公共服务体系建设似乎欠缺周全，基础设施损坏陈旧无人理会、休闲便民场所供应不足和管理不善等问题突出。

2 安置社区的内在优势条件

中国的村民有其独特的乡土文化情结，这是难能可贵的精神财富。城市扩容速度的加快固然对乡村文化有一定的冲击，但无法完全掩盖中国村民根深蒂固的连接性情感交流。安置社区居民虽然以社区化方式集中在一起，但原来淳朴的文化精神仍然保持着活力，村民固有的内在本质依然在日常生活中发挥着良性作用。政府和基层组织都应该观察了解居民的内在条件并合理地利用优势使之嵌入社区治理的建设之中。

2.1 情感交流氛围浓，生活融洽和谐

原属村民之间的生活情感交融性较为深刻，安置社区的居民邻里关系相当轻松和谐。一般乡村的村民之间的交流远比城市社区居民要深厚亲昵，互相走门串友是村民交往的显著行为特征。“村落是血缘、地缘关系结成的一个相对独立的生活圈子。”[3]这种血缘性、地域性特点维系着村民之间的情感和心理亲近，乡村变社区之后，内生的联系依然存在并持续着人与人之间的生活、心理、情感等各个方面的交流。居民普遍走出家门，破除一墙之隔，闲谈话聊，在日常生活的交集中互为了解，交流频繁。由于邻里间的距离更加缩短，社区就成为居民闲谈悠乐最便捷最聚集的地方，人与人之间这种浓厚的社会性情理氛围突显了社区的和谐与融洽，拉近了人与人之间的距离，使社区不仅在形式上是一个整体，而且社区内部居民在实践中也是一个整体。

城市化进程的加快和市场经济的多元化发展在很大程度上正逐步冲击人与人之间的情感联系，农民固有的交流特性是现代经济型城市所需要重新建立和维系的宝贵精神财富。安置社区居民转化为市民后，原有的交流联系热情还在持续，他们更愿意融入其他居民的日常，这为社区的人性化社会化治理奠定了某种程度的群众感情基础。政府和基层组织应该充分挖掘和利用群众之间的互动性，使之延伸到对社区参与治理的高度。

2.2 精神文化特色浓，保持优良传统

乡间社会多有自己的文化活动和具体的表现形式，最具普遍性的表现形式就是每年固定时间的乡村集会，称之为传统习俗。集会是乡村普遍的经济、精神文化特色，安置社区融入城市后居民依然保持着这种优良的传统，譬如戏曲文化进社区等，社区的老人就有了精神上的给养。集会的开展也为居民的日常生活带来乐趣，居民在集市除了可自售商品以外，也可使之作为社区聚会型场所，更为大家提供了走亲访友的机会，这种形式是加深居民之间情感联系的重要纽带。另外，有些安置区还举办各种文体活动，如首届街舞大赛、周末联欢等，吸引居民参加以丰富社区整体的精神风貌，整个社区充满了热闹活跃的气息。

农民的内心有较强的感情因子，生活气息较浓，市场化的气息相对城市较弱。因此，政府和居委要细心把握居民的文化特色和精神需求,并创新更多的文化活动形式，丰富精神文化活动内容，尽可能地在更大程度上提高居民的文化乐趣，进一步提高社区的“文化气质” 。同时，还要优化安置社区传统集市的表现形式使之更具秩序化， 在发展和谐型、秩序型传统优秀文化活动的基础上,创造新的独具本社区特色的传统，增强拆迁居民对新环境的归属感。

2.3 品行质朴本性和，与人亲厚友好

淳朴的民风是自古以来就有的良好品质，这种根深蒂固的品性影响着他们待人接物的方式和态度。亲和朴实是居民的一个重要特征，在日常生活中衣着简朴、生活简单，在形象和气质中给人以亲和力和朴实性。直率为善是居民的另一个重要特征，居民互相融合、互相帮助，交流简单不掺杂过多的复杂因素，在与外人的接触中也非常友好，温和而又真诚。在日常贸易中，居民尤为真挚，态度亲和、诚信交易，服务周到。总之，社区中的淳朴民风底蕴潜移默化地影响着整个社区的风气，在居民的生活中发挥着良好的作用。

政府和居委会要加强对居民原有淳朴品行的保持，同时引导居民将这些良好的风气扩大到社区各个方面的建设，而不是局限于某一生活圈子，力求将淳朴“小乡风”提高至全面“大民风”。

3 安置社区治理的优化路径

党和国家都高度重视并且积极推进城乡社区一体化发展和城镇化的优质发展。边缘乡村变城市社区后绝不仅仅是城市地域规模的扩大，更重要的是要加强对新型社区的有效管理使之适应城市的建设发展。摸清遗留问题，注意潜在问题，具体解决对应问题，使新型安置社区与城市不断融合。

3.1 完善安置社区的合作治理机能

合作型治理已成为现在村社治理的主要方式，提高居民的主人翁意识，引导其融入政府和基层居委的治理链条中，这就需要使步入城市发展轨道的安置社区“在社区治理主体间及内部建立起完善的合作机制，以形成合作治理的社区发展方向”[4]，怎样实现政府、基层居委和居民之间的三维立体协作治理是重中之重。

3.1.1坚持以服务为本的治理核心 “社会创新治理的基点在社区，但是核心在服务。”[5]社区是一个服务性的地域载体。在治理实践中，政府和居委会的角色是“公仆”性的，要坚持服务居民的基本宗旨。第一，建立完整且发展不断的公共服务保障体系。公共基础设施要跟上居民的日常行为诉求，如公共健身基础设施的健全与修护、公共休闲娱乐场所、社区绿化覆盖和定期维护等要秉承质量型和发展型的原则，坚决摒弃敷衍的消极态度。第二，坚持有为有效治理。社区治理的终极目标是实现社区居民各个成员的和谐发展，基层居委领导要始终坚持这个根本的服务目的。有为治理就是要积极作为，一方面要主动发现存在问题并提出具体的解决措施应用于实际问题 。另一方面要有防患于未然的意识，敏锐感知潜在问题并提前做好阻止“潜在问题”演变为“现实问题”的积极工作。有效治理就是作为基层自治的居委针对居民提出的问题和遇到的困惑既要及时地提供帮助予以解决又要达到居民满意合理的效果，避免拖沓和应付。第三，在实践中不断学习以适应新的发展趋势。居委社区作为基层自治组织的引领者要注意在实践中不断增强自身的治理能力，仅仅依靠过去的治理经验很难完全适应新的发展问题和突发状况，因此，居委要多看、多问、多交流，借鉴其他社区的优秀治理理念和实践，也要从群众中汲取智慧。

3.1.2提高自治能力，激发居民参与治理的积极性和主动性 合作治理的关键在于居民的主动参与，居民是社区治理的主体，其“自主性的增强和通过自治性的管理来实现利益需求的愿望是推动社区公民参与社区事务的根本动力”[6]。第一，尽可能地满足居民正常的利益需求，提高居民的参与信心。需求满足是居民主动参与事务管理的物质基础。居民的利益需求包括经济利益、政治诉求、居住环境、服务设施、居民之间矛盾协调、社区日常管理、社区治安、精神满足、人文风貌等多方面的要求，这些利益都与居民的生活息息相关。居民的要求和希望是社区治理趋向完善的助推器，政府和居委需要积极地解决尚未完善和遗留的问题，使居民切身感受到自己真正被关怀，他们才愿意相信自己是社区治理的主体，才愿意提高主动性，意识到自己与政府和基层组织是相互合作，相互依赖的关系。第二，优化社区居民参与机制。创新参与渠道，加强信息化管理与网络平台参与协调统一。构建新型参与平台，如设置统一的服务指导中心，解决居民在参与流程、问题谁负责等方面的疑惑,完善社情民意的收集、反应和解决渠道。设置网上网下公共信箱、网上论坛等形式,以便居民合情合理合法地表达意见和诉求。第三，加强规范化和制度化建设。社务信息公开透明，严格按流程规章办事，完善监督机制，接受居民监督，使社区治理规范化，提升居民的信任度。第四，坚持共建共享的社区治理机制。“共建共享的社会治理就是各治理主体比较充分地参与，达到尽可能大的共识，进而采取相互配合的治理行动。”[7]对于安置社区共建共享的合作治理就是要形成党、政府、社区自治组织和居民为一体的多元主体治理格局。政府职责要明确，基层党要引领发展，社区自治组织要注意具体事务的情形，共同整合居民群众的综合诉求，工作落实于群众。

3.1.3做好群众工作，深入调查研究 “群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作。”[8]社区治理的出发点和落脚点是群众，必须以群众合理的实际的意旨为社区工作的根本导向。做好群众工作首先要深刻了解与把握群众的真正意愿，走进群众，实际调查，正如毛泽东所说“迈开你的两脚，到你工作范围的各部分各地去走走”[9]110，只有深入接触群众、与群众沟通，才能了解群众的真正意愿。同时，还要落实问题解决的进程与效果。调查就是要发现问题、了解问题，并为解决这个问题提供思路和方案，同时还要收集社情民意以跟进解决问题的效果。

3.2 重视生态环境建设，构建美丽社区

十九大强调要打造生态宜居的乡村居住环境，安置社区成型后自然要加强对社区的形象管理。由于原属乡民生活的随意性，社区的公共环境有待整顿，因此，政府、居委、社区物业和居民要互相配合,共同维护社区的生态环境。

3.2.1加强社区物业环境整治的管理 安置社区的物业管理存在某种程度上的惰性，呈半管制状态。加强物业管理使之融入社区治理工作中，适当增加物业管理费用，提高物业部门的管理动力。同时加强物业保洁队伍的管理，划区负责，日常清扫乱张贴、乱写和废杂物，改善社区环境，并定期检查社区卫生状况，保持良好生活环境。

3.2.2建立社区卫生委员会 制定环境保护制度和惩奖机制，定期对社区环境进行检查。以群众投票为基础，自己选举、自我组织成立社区卫生委员会,对生态环境进行定期检查并引导居民在日常生活中互相监督。居委基层组织要和卫生委员会相互配合、共同发力，把社区环境治理放在突出位置。

3.2.3提高居民自身修养，增强居民环境保护意识 可以开展多种形式的环境保护活动，如开展周末卫生活动，组织居民参与社区卫生大扫除，在实践活动中潜移默化地引导居民树立生态环境意识。定期开展社区绿化活动，鼓励居民参与植树活动，共同担负社区大家的环境绿化和维护实践。同时居委基层组织要开展多次推进社区环境整治工作专题会，以“绿水青山就是金山银山”的发展思想为指导，形成绿色社区的发展理念，加强生态环境建设的宣传工作，引导居民形成公共环境保护意识，自觉约束自身行为，尤其是改善自身日常生活行为习惯，人人参与社区环境治理。

3.3 坚持城乡优势互补，促进相互融合

“把城市和农村生活方式的优点结合起来，避免二者的片面性和缺点。”[10]使城市和安置社区优势互补，发展共融。

3.3.1制度化和情理化相结合 城市现代化的发展程度远远高于乡村，政府要帮助安置社区提高其社区主体性的意识，以引导的方式，使安置社区慢慢适应城市的制度化管理模式，进而建立完善全面的制度机制。首先，政府和居委要对社区进行调查以全面了解当前的现状；其次，针对目前存在的制度建设薄弱状况，政府要引导社区根据具体的问题结合民意共同参与到社区的治理过程中，使安置社区慢慢形成规范意识，如建立公共环境卫生检查制度、社区居民公共参与机制、社区公共秩序维护机制等各项制度为社区居民的行为提供可行性和不可行规范。制度化建设是社区有秩序运行的硬性保障，情理融合是社区建设的基本方向，即人与人的和谐共融发展是社区治理的目的。安置社区居民比较倾向于说话做事和交往中的情理，在进行制度化的建设过程中要体现人性化的方面，比如制定奖惩机制时，尤其是惩罚机制时要具体问题具体分析，酌情考量轻重。

3.3.2市场化和乡土化相结合 市场经济的发展使得城市各项建设日益繁荣，并促进了城市政治和文化的完善。市民的文明程度越来越高，城市各种基础设施也越来越完善，美丽城市的发展理念深入人心。然而，市场化发展在带来经济繁荣的过程中也伴随着不安定的因素，经济利益的驱使、生活的不平衡状态和繁荣的城市建设等现象使得身居其中的部分人慢慢倾向于自我利益的追逐，功利性思想正在蔓延，人与人的交往因市场带来的趋利惯性或多或少具有一定目的思维。因而城市在时代的推动中尤其要注重文化软实力的建设，尤其要注重公益文化的建设，如举办公益文化节提高市民的精神文化内涵，慢慢净化趋利的功利思想，在市场化建设的同时保留自然淳朴的乡土气息。

安置社区的质朴淳厚是当前经济飞速发展中难得的特点，但社区的治理和居民的生活工作缺乏必要的秩序管理和市场推动，安置社区在治理过程中要借鉴城市较为完善的市场化治理。完善社区地域规划，如建立商业街以便小摊贩居民有秩序的进行商业活动，适当拓展机动车和非机动车停放位，使居民能够有序停放。居民的乡朴与市场化相互结合，使得作为群体集居的社区既有乡情又有秩序，既有市场竞争又有交往温情。

3.4 打造特色社区文化，提升社区“气质”

安置社区原本带有传统生活方式和文化活动特质，但由于与原来的生活地域有所不同，因而需要对原有文化活动做出形式和内容上的完善，构建特色文化,提升社区的文化气质。首先要有长期性的文体活动。如定期举办周末大家乐活动，每周举办一次，邀请学校音乐老师、音乐舞蹈团、社区里具有才艺的男女老少等参加；定期邀请戏剧团入社区，感知优秀戏曲文化；每年举办才艺展示活动，丰富社区居民日常生活；根据社区居民生活状况，举办食品展示文化节，展现居民特有技能等丰富文化活动的形式和内容。其次要有良好的内部文化环境。设立具有自身社区特色的文化标语和文体设施，建立社区公共图书阅读馆，鼓励居民闲暇时多阅读，提高其内涵素养。最后建立社区公共文艺学习班，引导居民学习基础才艺，增添生活乐趣。

3.5 加强基层党建，引领社区治理

3.5.1提高党员干部能力 党的领导是基础性、根本性的，基层党委是党考察基层群众自治情况的眼睛，它有责任对安置社区的各方面治理提供正确的指导和必要的服务。正确的指导就要有能力超群和心系群众的基层干部做支撑。“指导伟大的革命，就要有伟大的党，要有许多最好的干部。”[9]277指导社区基层自治组织更需要许多好的干部。第一,要加强党员干部对马克思主义理论的学习和应用。指导社区建设要有根本的理论功底和理论内涵做底蕴。马克思主义是中国特色社会主义的指导思想，要时常深入学习研究与党的思想保持高度一致。第二,要增强党员干部的指导能力。“走出门、走进人”即深入实践是提高指导能力最有效果的方法，党员干部要经常走门访户、体察民情，方能在具体问题的指导中找到解决的办法。第三，党员干部要坚守为人民服务的初心和使命，明确基层党委的指导使命是为群众服务、为社区服务。

3.5.2发挥党员群众作用 党员群众是引领社区治理不可忽视的基础力量，在社区治理中党员群众与居民交流密切频繁，潜移默化地影响着居民的思想和行为。加强基层党委的建设和对社区的指导必然要发挥党员群众的作用。一是发挥党员群众思想觉悟影响于民的作用。党员的思想较之普通群众有高度和深度，因此，基层党委可以借助党员群众的力量，在日常生活中引导社区居民逐步提高党的观念，增强居民对党的信心，进而增强参与社区党建和治理的关注度。二是发挥党员群众对国家党政方针的宣传作用。安置社区居民对国家政治和社会时政的热情还有待提高，党员群众可以向居民普及党和国家的惠民政策和完善社区治理体系和治理能力的指导思想，使居民认识到党和国家始终关心社区的治理和建设。三是发挥党员群众参与社区治理的实际行为引导作用。社区的发展与居民自身的发展是不可分割的整体。党员群众参与社区事务将会带动社区普通群众自主关注本社区的运转动向并自觉地参与进去而成为社区治理主体中的真正一员。