地方政府债务风险管理

■ 谭树楠（西南民族大学经济学院）

一、引言

在中国政府收入增速降低、经济放缓的背景下，政府债务成为中国经济稳定发展的拦路虎。其积极方面的作用非常显著，为公共产品提供发展资金；另一方面，其消极作用也不可忽视，它通过政府税收或银行利率等渠道挤出私人投资，限制了经济发展。虽然中央与各级地方政府在监管和风险控制方面采取了很多措施，然而收效甚微。其规模、增长速度愈演愈烈。同时结构不合理，举债主体和融资方式也趋于多样化，各种债务融资手段变换花样轮番出场，地方政府债务压力进一步加大。截止到目前，我国地方政府债务前后经历了两次审计，审计数据截至到2013年6月底，地方政府的债务余额比前年增长了近70%，达到了17.89亿元，增速较快。其中在地方政府债务中负有偿还责任的和负有担保责任的占比分别为60.85%、 14.9%。虽然债务率与国际认定的风险值还有一定的差距，对于地方政府债务不断累积可能引发的风险仍不能忽视。近年来，中央政府对地方政府债务风险给予了更多的关注，重要的会议报告均对防范政府债务风险作出重要批复和指示。所以，分析地方政府债务产生的原因，从中探讨防范风险的进一步发展，在当前背景下很有意义。

二、我国的政府债务现状

（一）现状分析

目前政府债务呈现出债务规模扩大、增长速度加快、举债主体种类繁多，债务覆盖面广等。截至到2017年末，全国地方政府债务余额为16.47万亿元，而且，在大规模的债务中，隐性债务占有相当大的比重，而且存在着显性债务隐性化的趋势。从借债地区分布、政府等级、借债主体分布、偿债资金来源等四个角度对我国地方政府债务的现状进行分析。由于全国数据统计难度过大，本文主要采用2013年审计署公布的数据以及已经搜集到的最新数据。

（二）债务区域分布

根据审计署公布的数据，分东中西三个区域进行划分统计，整理成表1。

表1 各省债务规模及占比 单位：亿元

在所分三个区域中，东部地区债务占47.5%，排名第一，西部地区为28.7%紧随其后，中部地区为23.6%。相对而言略低一些。反映出债务规模与经济发展水平呈正向相关关系。基础设施的建设规模与该地区的经济实力相挂钩，越是经济发达的地区，基础建设的要求也就越高，从而经济压力也就越高，该地区也就越倾向于通过借债来缓解。东部地区是我国经济最活跃地区，维持或提高现有经济发展状况就意味着对公共物品的需求量也会更大，因此倾向于采用举债的方式。而西部属于经济欠发达地区，城镇化进程相对较慢，对公共物品的建设要求相对较低，因此资金需求量小，再加上经济发展质量不高，其偿债能力较差，因此借债能力弱。

（三）政府层级债务规模

根据我国政府的划分层级，分为省、市、县、乡四个层级进行分析，整理成表2。

表2 2013年6月底地方各级政府性债务规模情况表 单位：亿元

在政府所承担的债务（无论显性还是隐形）中，市级政府所占比例最高，其中，隐形债务方面省级政府债务占29.03%，县级政府债务占28.18%，乡镇政府性债务占比最低造成。差距的主要原因是事权和财权的分离。市级政府承担大量的城市化建设任务，是主要是政策执行者和债务借贷者，但自身经济基础、工业发展水平等相对要差一些。省级政府的隐性担保债务量是所有层级政府中最高的。因为省级政府财政支配权力相对较大，承担下级政府债务的兜底责任更重。

（四）举借主体

根据债务的举借主体，整理表3。政府部门占地方政府债务总额的38.96%和融资平台公司占比22.69%，两者是借债队伍中的主力。地方政府融资平台拥有庞大的债务规模，主要因为城市基础设施建设需要大量资金，在短期内很难产生经济效益，一旦资金链断裂，依靠公司自身是无法偿还已借债务，最后的压力还是落在了政府担子上。

表3 地方政府债务余额举借主体情况表

（五）偿债资金来源

目前我国地方政府主要偿债资源是土地收入，但其不具有连续性和长期性。2013年审计报告显示，截至2012年底，11个省、316个市、县的1396个县级政府明确承诺用土地出让资金偿还债务。债务余额3.49万亿元，省、市、县债务余额9.36万亿元。前者占后者的比重为37.23%。这说明土地收入已经成为地方政府还债资金的主要来源之一。如果，与土地关系密切的房地产行业进入衰退期或者泡沫被戳破，地方政府手中的土地无法转换成资金，其偿债能力相比之前而言大大减弱，信用风险会持续扩大。另一方面，随着城镇化快速发展，掌握在政府手中的土地数量会越来越少，土地财政收入的连续性无法得到保证。长期采用这种方法必然是不可取的。

三、可能存在的风险

政府大量举借债务，到达某极限值会产生极大的风险。一旦后续资金不能到位，经济会面临崩盘。面临的风险可能会有如下几种：

（1）供给予需求两方面的不对称使得地方政府控制债务规模的难度加大。政府融资需求强烈，通过基础设施拉动经济增长，在财政不足的情况下，只能通过扩大负债满足需求。另一方面，因为“政府信用幻觉”的存在和贷款金额大，金融机构也偏向于向有政府背景的项目提供融资。

（2）隐性债务统计难度大、形成渠道多、借贷数量大。隐性举债方式多样，通过平台公司、PPP、各类发展基金和引导基金等融资，不仅有表内贷款，还有表外的信贷融资，涉及违规操作，导致隐性债务规模快速增长。

（3）地方政府债务的外部性风险。债务从下级政府转向上级政府、从上级转向下级的纵向外部化，在同级政府之间转移的横向外部化，政府与市场之间间的外部化，以及上文提到的财政风险金融化。

四、结论与政策建议

虽然地方债务的规模在不断扩大，各种债务风险逐渐增大。就整体来看，仍然处于可掌控的范围之内。为了地区经济能够保持健康平稳持续发展，防范财政风险，需要更加客观直观地认识和管控政府债务规模。本文提出以下的建议：

（1）全面检测地方政府的隐性债务，控制增量，化解存量。显性债务规模可通过统计测出，不知规模的隐性债务可能是最大的威胁因素，所以检测政府的隐性债务并进行清理，是当前首要解决的问题。

（2）财政体制改革力度应加大，使得政府的事权和财权能够相匹配。事权和财权的不对等造成市县层级的政府举债过大，对这一方面进行改革，可以减少债务的产生。