全面放开放宽落户条件城镇化将如何变局

综河

国家发改委近日称，2019年我国将继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万至300万的大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万至500万的大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。

国家发改委近日印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《任务》）明确，超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。城市政府要探索采取差别化精准化落户政策，积极推进建档立卡农村贫困人口落户。允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。

落户放开放宽谁将直接受益

《任务》中，最受关注的是加大户籍制度改革力度的措施。户籍制度改革是城镇化建设的重要内容之一。2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制。如今，城區常住人口300万以下的全面取消落户限制、300万至500万的大城市全面放开放宽落户条件，无疑是中国户籍制度改革史上的一大突破。

记者查阅住建部公布的最新全国城市人口和建设用地统计数据，2017年城区人口超过500万的城市有上海、北京、深圳、重庆、天津、成都、广州、南京、武汉等9座，城区人口300万至500万的城市有西安、沈阳、哈尔滨、昆明、郑州、杭州、济南、青岛、大连、长春等10座。这意味着，即使考虑到2017年数据发布至今一些城市城区人口有所增长，全国661座城市中，将有绝大多数城市不再有落户限制。

“这项政策主要是解决城市存量人口的落户问题，即帮助那些已在城镇就业的农业转移人口落户城市。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员范毅表示，从现状来看，流动人口占全国人口的17%～18%，这部分人已经在城市生活，对城市的认同感、归属感较强，解决这2亿多人的落户问题，关系到社会稳定和发展。

同时，《任务》提出，城市政府要探索采取差别化精准化落户政策，积极推进建档立卡农村贫困人口落户。专家表示，此举能帮助那些发展机会缺失的贫困人口融入城市、摆脱贫困；而允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户，则降低了城市落户门槛，户籍制度对人口流动的限制作用将大大减轻。

人口流入问题城市竞争加剧

除了对大城市落户限制的松绑，对于超大特大城市，《任务》也提出，要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。一种观点预测，这将加剧城市间的竞争，人口大量进入大城市，一些中小城市将面临人口收缩。

农业农村部农村经济研究中心研究员廖洪乐表示，大城市和特大城市放开放宽落户限制，一定程度上会加剧城市间竞争。不仅大城市、特大城市之间会有竞争，大城市与小城镇之间也会有竞争。

范毅则认为，不同层级城市户籍制度改变不一定会相互影响，未来不同城市之间的关系还是看经济发展，落户放开是给不同层级城市公平发展的机会，而中小城市发展机会不会必然减少。

此前许多省会城市、二线城市“广栽梧桐引凤凰”，被媒体称为“抢人大战”。在这些城市给出的条件之中，除了“零门槛落户”，往往还会有各项配套条件。不难发现，人口流动是一个综合问题，人们选择在哪类城市落户前会对成本收益做出预判和评价。正如廖洪乐所说：“那些产业富有活力、就业机会多、公共服务水平高、工作和生活环境优良、自身特色鲜明的城镇更具竞争力，其人口会呈现净流入，城镇会越来越繁荣。反之，城市人口就有可能呈现净流出态势，城镇最终走向衰落。”

对于《任务》首次提出的“收缩型城市”概念，应该怎样理解呢？范毅认为，目前对收缩型城市的认识存在3个误区。首先，不能以城市辖区人口减少为标准来判断城市收缩，应考察城区人口的增减；其次，不能以城市局部区域（如乡镇街道）代替城市整体，中心城区的空心化在城市化发展到一定阶段确会存在；另外，资源型城市资源枯竭或是产业结构调整出现困难的城市，由于产业空心化造成城市收缩，与户籍制度关系不大。

廖洪乐表示，城乡间、城镇间人口自由流动，会带动其他生产要素自由流动，最终可能形成充满活力的城市群或都市圈。

“抢人大战”多热门城市各使手段

2019年新年刚过，已有至少16个城市加入“抢人大战”。

西安，将户籍门槛一降再降：只要是本科学历，哪怕100岁了也可以落户；如果你本人落户了，你的父母、祖父母、外祖父母统统可以落户。

成都，高新区继续出台政策，送钱、送购房资格等等。

广州，人才入户大幅放宽年龄限制，学士、硕士和博士分别再放宽5岁的年龄范围。

北京，2018年北京发布措施鼓励海外人才来京发展，作用突出者可获政府50万至100万元的奖励。不过北京的状态众人皆知，当前已处于严控人口的阶段，2017年常住人口下降2.2万人，2018年更是继续下降16.5万人。

而江西，为进一步方便广大群众办理户口和居民身份证，省公安厅制定了深化户政管理“放管服”改革便民利民8项措施。省公安厅相关负责人介绍，此次出台的8项新政承载着深入推进新型城镇化建设和户籍制度改革的使命。新政规定，进一步畅通人才落户渠道，中专及以上院校毕业生凭学历证书等材料、技能型人才凭国家承认的专业技术等级证书或职业资格证书等材料可在城镇落户，有自有产权住房的在自有产权住房落户；无自有产权住房的，可选择在亲属家庭户、单位集体户、社区集体户、人才中心集体户落户。

同时，在全省公安户籍派出所设立社区集体户，对符合当地落户政策，居住在租赁房屋或其他无落户地址的群众，可在当地公安派出所申请登记社区集体户。

新政还放宽了人才办理居住证条件。对符合具有国家承認大专及以上学历、中级及以上专业技术职称、高级工及以上职业资格证书、组织人事部门认定的企业急需人才和在当地投资30万元以上条件之一的流动人口，在居住地申办居住证不受居住满6个月条件限制，在办理居住登记后即可申领居住证。

山东省社会科学院人口研究所所长、研究员崔树义表示，我国城市户籍政策出现松动，一方面因为城市化是一个大趋势，城市规模越大，人口聚集规模越大，规模效益也越大。另一方面，中国人口规模拐点比预计的要提前几年到来，各大城市的人才争夺战已从高层次人才向中层次人才延伸，最终会变成抢夺人口的竞争。

发改委近日印发的《任务》要求城区常住人口300万～500万的大城市全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制，成为民众关注的焦点之一。

据住建部统计，我国城区人口100万至500万的城市共有沈阳、大连、长春、哈尔滨等59座城市。这些城市中，不少已经开始了“抢人大战”，如向高校毕业生等重点人群抛出了“橄榄枝”，出台了从对大学生毕业后可直接落户，到给予住房补贴，再到买房、租房给予折扣等政策，降低落户门槛。

“这些大城市在全面放开放宽落户条件后，各个城市的抢人大战或将更加激烈。”牛凤瑞指出，未来人口向这些城市聚集的速度将进一步加快，人才竞争压力可能更大。同时，这些城市对农村人口会产生更大的吸引力，从中国整体发展来看，值得期待。

人往哪里流动就刺激哪里的购房需求

落户带来人口的流入，人口的流入带来居住、教育、医疗等各种衣食住行方面的需求。因此，落户与房地产密切相关。

恒大集团首席经济学家、研究院院长任泽平在谈房地产发展时曾提过一个观点：“长期看人口，中期看土地，短期看金融。”在他看来，从房地产的供需角度看，人口是需求，土地是供给，金融是杠杆。所以房地产核心就是看人往哪里流动，这个区域土地供给情况，以及金融货币杠杆情况。

对于放宽落户政策，易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，这或将强化各地人才落户等相关政策，对购房需求等影响比较大。其中，对于500万人口以下的大城市，要全面放宽落户政策，并全面取消重点群体落户政策，这意味着后续类似大中专院校毕业生落户方面，不仅不会设置障碍，而且还可能会给予各类鼓励措施，诸如购房和租房补贴等。另外，政策实际上有较大突破的还有超大特大城市，此类城市过去落户政策比较紧，现在有所调整，明确了要把社保和居住证等作为落户的主要因素，这样是有助于一些工作时间长、有比较稳定就业机会群体的人落户，这也体现了公平性。

在同策研究院总监张宏伟看来，落户新政主要是针对中小城市，对其人口导入有一定的作用。在他看来，目前这些城市的房地产仍存在去库存压力，通过人口导入，能够刺激购房需求有利去库存，放开落户政策，有利于已经在城市生活的群体获得城市的公共资源。对于房地产市场来说，也有了稳定的市场需求。

但一位不愿具名的房企高管也给出了不同看法：“落户新政对于推动城镇化进程，有一定的作用，但不能估计过高。因为政策主要还是推动农村人口进城落户，随着农村土地制度改革和农村土地确权，越来越多的农村人，不想放弃农村的土地和房产权益，进城而不一定落户。因而对于楼市不会有太明显的影响。”

大势所趋城市落户条件或将继续放开放宽

放开放宽城市落户政策不仅是今年的“任务”，也是未来的一种趋势。原因是，其一，稳增长需要落户政策先行。城市经济可持续增长需要合理的城镇化率，目前，我国城镇化率不仅总体不高，而且存在“伪城镇化率”，致使经济增长缺乏稳定基础。

到2017年，我国城镇常住人口81347.48万人，城镇化率为58.52%，而发达国家的城镇化率在80%左右，相较之下，我国城镇化还有很大发展空间。就“58.52%”而言，由于把非户籍人口也计算在内，“含金量”并不高，这不仅影响城市经济可持续增长，也影响国家经济可持续增长。所以说，未来很有可能继续放开、放宽城市落实政策。

其二，城市人口结构合理化需要落户政策助力。我国老龄化程度不断加剧，同时人口增长率呈下降趋势（如去年出生人口和出生率比2017年有所下降）。这意味着我国人口结构日趋不合理，城市可能更为明显，因为城市生育养育成本较高，影响出生率，而且城市老年人口增长也快，这就会影响城市的人口结构。

只有让城市放宽落户政策，更多年轻人才愿意长期留在城市生活，才有望改变城市人口结构。由于实现人口结构合理化需要漫长的过程，这个目标也不容易实现，所以，恐怕以后还会继续放宽城市落户政策以改变人口结构。

其三，自由迁徙也是一种趋势。由于种种原因，我国通过户籍制度对人口进行管理和调控，对人口自由迁徙进行了适当限制。随着城市公共服务能力和公共资源不断增加，城乡差距不断缩小，以及人们越来越理性，未来人口自由迁徙的空间会越来越大，这是值得期待的变化。

由于眼下城市与城市、城市与乡村发展差距较大，所以，所有城市全面放开落户政策的条件还不成熟。比如北上广深，由于公共资源、商业资源多，对人口吸附力较强，但却无法承载过多人口，只能在管制中逐步放宽。《任务》提出，超大特大城市要大幅增加落户规模、精简积分项目，这也是今年放宽落户条件的信号。

（据人民网、新华网、《中国青年报》、新浪网等）