个税改革加速释放民生红利

本刊记者 张菀航

自2018年10月1日至今，新个人所得税法实施已一年有余。

从国家税务总局发布的前三季度减税“成绩单”看，个人所得税改革新增减税已达4426亿元，累计人均减税1764元。

11月20日召开的国务院常务会议上具体指出，今年前9个月，减税成效已惠及2.5亿纳税人，对完善收入分配、增加居民收入、扩大消费发挥了重要作用。

新增减税4426亿元，惠及2.5亿纳税人……这些沉甸甸的改革成果，关照于小民生计，并牵动着宏观经济的大棋局。

税制优化：保障精准减税

围绕减税这一主基调，新一轮个税改革“两步走”坚定而审慎。自去年10月1日起，个税起征点从每月3500元上调至5000元，同时启用工资薪金新税率表，扩大3%、10%、20%三档低税率的级距；今年1月，正式引入子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金、赡养老人等六项专项附加扣除，分类与综合相结合的税制建设方向明晰。

两步税改效应正叠加释放。“我国的个税制度逐渐走向规范化、透明化。”中央财经大学税收筹划与法律研究中心主任蔡昌教授在接受《中国发展观察》采访时指出，这一阶段的改革，厘清了个人所得税的收入来源，加强了个人所得税征管，强化了个人依法纳税的意识。这其中，引进综合与分类相结合的征管模式是亮点。目前纳入综合所得的，主要是工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得以及特许权使用费所得四项，对于股息红利所得、利息所得、租赁所得等继续实行分类征收。个人所得税综合所得适用的税率表保持七级超额累进税率不变的同时，优化调整了部分税率的级距，使得中低收入者普遍减税。并且，严格规范了经营所得的税基与税率适用。

改革推进一年来，个税框架下的相关支撑政策进一步细化明确。中国财政科学研究院副研究员施文泼在接受《中国发展观察》采访时指出，例如今年3月由财政部、国家税务总局发布的《关于非居民个人和无住所居民个人有关个人所得税政策的公告》，明确了无住所个人所得来源地的确定、工资薪金所得收入额计算、税款计算、税收协定适用性以及征管等政策内容。今年6月发布的《关于个人取得有关收入适用个人所得税应税所得项目的公告》，对原税法下按“其他所得”项目征税的有关收入调整了适用的应税所得项目。随后在8月，《关于加强个人所得税纳税信用建设的通知》推出，致力建设全国自然人纳税信用信息库，并与全国信用信息共享平台建立数据共享机制。

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究室主任、研究员张俊伟在接受本刊采访时表示，由修订前的“分类征收、代扣代缴”，到当前的“分类与综合相结合”的“混合税收管理制度”，是我国个税从“分类征收”向“综合征收”转型的必要步骤，也是一种“过渡状态”。与综合征收相对应，个人税收也需要从代扣代缴转向汇算清缴，即转向“个人申报、税务机关审核”的税收征管模式。

根据新个税法的规定，明年3月将迎来首次个税汇算清缴。

有报道指出，“个税汇算清缴涉及近1亿人，其中将以退税居多，退税金额将超过补税金额，这意味着个税汇算清缴将产生又一波减税效应。”

为进一步减轻纳税人特别是中低收入群体负担，此次国务院常务会议暂定两年内对综合所得年收入不超过12万元或年度补税金额较低的纳税人，免除汇算清缴义务。张俊伟告诉《中国发展观察》记者，“此举措背后的大环境，是我国要致力推动建立个人收入申报制度。”

张俊伟表示，从操作层面讲，即便采用了个性化、人性化的制度设计，广泛应用互联网信息技术，个人申报收入的过程仍需要耗费当事人一定的时间与精力，这属于税收遵从成本的一部分。在仍然并行“代扣代缴”纳税方式的条件下，根据现行税率设计，即使全面推行个人纳税申报制度，政府也不会因此从中低收入纳税群体中增加很多收入。基于降低税收社会成本的考虑，国务院决定在两年内免除相关群体的汇算清缴义务。这样做，有利于纳税人，有利于国家，是典型的“利国利民之举”。

汇算清缴，被视为整轮个税改革平稳落地的关键环节。

11月20日的国务院常务会议上强调指出，“下一步，要合理有序建立个人所得税年度汇算清缴制度，使专项附加扣除政策更好落实并不断完善，实现税制可持续。”

“个人所得税年度汇算清缴制度，是税制变革的飞跃。”蔡昌进一步强调，其有利于加强个人所得税的规范化管理，对于保障精准减税，提供了制度保障和操作性政策。

施文泼指出，“汇算清缴制度作为综合和分类相结合的个人所得税制的重要配套措施，有助于消除代扣代缴制度下纳税人应纳税额与实际预缴税额之间的差异，更加准确地核算纳税人全年实际纳税义务，从而促进纳税公平。”

增收扩中：撬动消费升级

国家税务总局近日发布数据显示，前三季度，反映居民消费活力的生活服务业销售收入增长16.2%，互联网批发和零售销售收入同比增长16.8%。

新一轮个税改革“增收扩中”的政策深意，正逐渐兑现为改革成效。从实质减税到扩大消费，此间正形成一种良性传导，且这一传导也将进一步激发宏观经济发展的内生动力。

图/中新社

“个人所得税改革通过良好的制度设计，从三个层面增进了居民消费能力和意愿，促进消费扩张及升级。”施文泼分析指出，一是直接增加了居民可支配收入，提高居民消费能力。个人所得税改革后，各个收入阶层的群体个人所得税负担全面下降，可支配收入大大增加，从而使其消费能力提升，有利于进一步激发居民的消费需求。

二是通过优化收入再分配格局，增强居民消费意愿。此次个人所得税改革，在全面减税的同时进一步优化了不同收入阶层的税负结构，使得月平均收入在20000元以下的中低收入阶层成为受益规模最大的群体，而这部分群体边际消费倾向最高、消费意愿最强。

三是通过改善收入和支出预期，消减不确定性对消费决策的影响。此次个人所得税改革，针对居民家庭负担最重的教育、医疗、住房、养老等支出，合理设计了纳税人可在税前扣除的专项附加扣除项目和标准，并明确未来将根据教育等民生支出变化，对专项附加扣除范围和标准进行适时调整。这有利于降低居民未来生活中相关支出的不确定性，从而提高居民的边际消费倾向。

使百姓消费更放心、更有底气，此轮个税改革正是切中了这一要点。

“总的来说，个税改革直接带来居民可支配收入的增加和消费的增长。2019年前三季度，全国居民人均可支配收入同比增长8.8%，社会消费品零售总额同比增长8.2%。消费增长对经济增长的贡献率达到60.5%，消费的基础性作用不断得到巩固，成为内需的持续性主导力量，内需结构进一步优化。”施文泼表示。

助力消费升级，无疑是撬动内需潜力的必要选项。特别在致力于新制造、新消费为主的“高质量内需”层面，税改的积极作为将被寄予更多期待。

税改进阶：坚守民生取向

税收天然地与民生相联系。个税改革，更是负载着极高的民生意义。

“个税改革涉及面广，政策性强。它一头托着民生，一头托着政府，牵扯到千家万户的切身利益。”张俊伟强调。

也基于此，民生这一社会目标将始终贯彻落实于税制设计的每一个环节。

在近期物价上涨的相关问题上，也同样有民声期望税改政策的积极回应，更是引发了公众对建立个税扣除动态调整的关注。

物价变动后，如何保持居民实际税负不因此而增加，考量着个税制度的合理性与灵活性。张俊伟表示，参考总结我国历次修订的《个人所得税法》，有关方面通常会采用适当上调税收起征点的做法。

关于动态调整机制，张俊伟建议可考虑在下一次修订《个人所得税法》时设立相关条款，以填补制度设立漏洞；在税收征管环节，通过颁布国务院令的方式，适时提高扣除标准。在调整内容上，一是可针对物价水平变动调整（一般性）纳税扣除的额度。具体如，预先设定一个调整税收扣除额的门槛，当物价上涨超过一定幅度（如5%或10%）触及上述门槛时，便启动调整过程，同等幅度地提高纳税扣除额。二是定期对各项专项扣除的政策效果进行动态评估，并不断予以完善。

施文泼表示，现行专项附加扣除制度的范围较为有限，纳税人有很多必要支出仍未纳入其中。有必要根据经济社会发展需要、物价水平以及纳税人生活支出成本的变化，探讨专项附加扣除项目的拓展，扣除标准和方式的调整优化，使其准确反映纳税人真实的负担水平。

“诚然，这对于制度设计的科学性和管理的精细化提出了极高要求，因而也需要警惕因研判及施行不当造成的偏差与问题。”蔡昌提醒道，个税是一个公平甚于效率的税种，必须建立一种相对公平的政策体系和征收机制，将个税的征收与社会公平联系在一起。

在10月底召开的党的十九届四中全会上，“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重”的表述，为税改下一步指明了方向。

可以预见，破题税改的一系列积极变革仍将不断酝酿与开启。

“个税改革既要有坚定的方向，又要有稳妥的步骤。”张俊伟指出，2018年的个人所得税改革，在适当减税的同时，维持了报酬性收入与经营性收入、资本性收入区别对待的做法，同时又在报酬性收入领域引入综合所得概念，引入综合征收方法，就是兼顾理想与现实的处理手法。这也决定了2018年的个人所得税改革是不彻底的、过渡性的。今后一段时期，应从如下方面进行完善：

一是遵循区别对待劳动报酬收入和资本性收入的精神，完善个税设计，更好地发挥个人所得税调节收入，推动公平正义的功能。具体如，对于资本性收入，可设立门槛，对超过一定门槛的收入部分，适用较高的累进所得税率；对于1%最高收入群体以外的综合性收入，可适用较低的所得税率，以扩大中等收入人群；加快现行的以个人为单位的综合纳税制度向以家庭为单位的综合纳税制度转型等。

二是简化所得税税率设计，降低纳税遵从成本。如通过税率设计构建“退税机制”，激励中低收入群体申报收入的积极性；加强对高收入群体的监督检查，以保证如实申报；完善税收监察，打击偷税漏税等。

三是完善纳税服务，降低纳税成本。例如充分利用移动互联网平台、纳税APP来提高税收征管效率等。

当前有关互联网、大数据以及数字经济领域的政策设计，已成为不容忽视的改革侧重。蔡昌提醒，随着互联网的发展，大批社会公民依附于网络经营，成为名副其实的自由职业者，这类群体有收入，但很大一部分没有办实体，从而无法合理合规开具发票。这一现实问题，也成为个税改革需要抓细落实的关键。随着数字经济在GDP中占比的增加，相关探讨与制度尝试期待逐步纳入改革日程，寻求更具合理性的解决方案。可以预见，未来每个人都将成为社会网络的一个结点，与社会发生着各种关联，个人信息包括涉税信息都极具透明度。由此将会促进纳税信用建设和社会信用体系的逐步完善。

施文泼建议，下一阶段要逐步扩大综合计征范围。随着征管能力的提升和居民纳税意识的增强，逐步将生产经营所得等更多的所得类别纳入综合征收范围，推动个人所得税制的不断优化。要强化税收征管机制和能力建设，形成科学有效的个人所得税征管体系。与此同时，进一步调整完善税前扣除制度，拓展专项附加扣除项目，建立减除费用标准和专项附加扣除标准的经常性调整机制，落实推进个税改革惠民生的积极举措。