京津冀资源环境压力与区域环境管理对策

蔡满堂 何音

[摘要] 在京津冀协同发展战略推进过程中，要深刻认识区域环境治理一体化发展的重要意义。我们以京津冀地区为研究对象，通过梳理2000—2017年间单位GDP所带来的资源环境压力的变化趋势及其区域分布特点，分析京津冀地区三个行政主体之间存在的差异，研究推进京津冀地区生态环境管理一体化，并就建立跨行政边界的政策制定和执法体系构建提出政策建议。

[关键词] 京津冀;  生态环境治理;  区域一体化;  协同发展战略

[中图分类号] D616;X32      [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2019）12-0059-03

京津冀是我国北方入海的重要通道，内连华北、东北地区，是带动环渤海和西北地区经济发展的龙头;外接东北亚，是欧亚大陆桥的东方桥头堡，在参与国际竞争，加强国际联系和承接国际、国内产业转移方面具有独特的区位优势。2018 年末，京津冀地区常住人口 1.13亿，地区生产总值达到8.51万亿元，以全国 2.25% 的地域面积承载了 8% 的人口，创造了 10% 的经济总量。但是，京津冀地区资源环境压力大且分布不均匀。如何通过环境管理和政策调整区域内资源环境压力，是实现京津冀地区生态环境管理一体化的重要目标。本文以京津冀地区为研究对象，通过分析2000-2017年间单位GDP所带来的资源环境压力的变化趋势及其区域分布特点，探讨京津冀发展过程中，区域环境治理一体化发展的意义，并提出政策建议。

资源和环境要素压力及区域差异

在生态环境治理中，我们面对的“环境问题”一般都具备以下几个共同特点。第一，涉及面广。环境问题的形成过程与自然地理、大气环流等地球区域大尺度空间特性相关，任何一个称之为环境问题的事件都涉及很大区域，对其管理需要大尺度范围的调控。第二，导因和结果分离。环境问题中的主要驱动要素以及所产生的影响之间的关系比较复杂，很多环境要素具备迁移性，决定了其问题的导因和结果往往在空间上出现分离;继而形成管理成本和效益的分离，不遵循“谁治理、谁受益”的基本原则。第三，公众性和政治性。由于环境问题涉及的范围广，直接影响生产和生活，容易吸引公众关注，具有明显的公众特性。而其复杂的区域性特点，决定了其管理需要很强的公共政策干预，具有强烈的政治特点。正因如此，环境管理不能仅依靠技术的进步和经济手段得到圆满的解决，还需要通过公共政策来权衡利益相关者的责权利关系。

数据来自2000—2017年的《北京市统计年鉴》《天津市统计年鉴》《河北省经济年鉴》以及《中国统计年鉴》。研究选取的自然资源指标包括总用水量和用电量，选取的环境污染指标为工业废水、工业废气和工业固废排放量。以2000年单位GDP的资源占用/污染排放相对值为标准（为100），采用无量纲化法对不同指标的数据进行处理，并计算其与GDP相对值作为资源环境压力指标，来分析本地区资源环境压力特征。

2000—2017年，京津冀地区进入了快速发展期。GDP由9207.1亿元增长到85140亿元，增幅达到824.7%。从京津冀地区单位GDP的资源和环境要素压力变化分析结果显示，除单位GDP对工业废气和固体废弃物排放量压力指标出现了较大波动外，其他GDP的资源环境压力始终处于持续下行趋势。2017年的压力指数分别降到用水量11.72、用电量42.86、工业废水10.69、工业废气56.28和固体废弃物52.46，比2000年的水平（为100）都有明显下降。京津冀地区经济增长的资源利用效率不断提高，所产生的环境压力也在不断下降。对整个区域来讲，经济发展的质量不断提高。

从京津冀区域内部看，GDP资源环境压力变化特点不尽相同。三个主要行政区中，北京的各项主要资源和环境要素的压力持续减少，且效果最为显著。其所有5项指标的压力值下降幅度均超过了70%，是京津冀区域内环境治理效果最好的地区，经济发展对资源消耗和环境污染的影响越来越小，是区域内发展质量最高的区域。相比之下，天津市的资源、环境指标均呈现下降趋势，其中单位GDP用电量与工业废水排放量的壓力与北京市有着相似的变动趋势。但天津市单位GDP的资源消耗和环境污染排放所产生的资源环境压力显然高于北京市，尤其是主要污染排放压力强度的减少幅度大大低于北京。河北省单位GDP的资源和环境压力强度是三个地区中最高的，且考察期内的消减幅度明显低于北京和天津。除单位GDP的用水量和工业废水压力指数降幅接近北京和天津外，其他的资源环境指标的压力降幅都非常小。到2017年时，用电量、工业废气和固废压力指数为63.62、89.62和79.90，是北京市的5—10倍、天津市的3—5倍。

京津冀地区资源环境压力的差异性与政策含义

京津冀三个地区单位GDP的用水量和工业废水的压力指数变化相差不大，但其他几个指标表现出较大差异。特别是与大气环境质量密切相关的工业废气排放，和2000年相比河北的单位GDP工业废气排放减少仅为10%左右，而北京和天津分别降低了86.6%和53.8%。河北单位GDP的固废压力仅减少20%，而北京和天津分别为95.1%和71.9%。从以上数据可以看出，京津冀区域的三个地区中，“节能减排”所取得的成绩差异很大，特别是涉及本区域大气质量的工业废气排放量的治理，河北和其他两个区域仍然存在很大差异。要实现京津冀一体化的环境治理，就需要面对区域的差异，制定严格的管控制度。

长期以来，我国实行的是基于行政管理体制的环境管理制度，即以行政边界为单元的环境控制机制。事实上，环境问题的发生发展过程并不遵循行政边界的原则。以水环境管理为例，水环境管理中的要素是以流域为单元的，而流域边界与行政边界经常是不统一的。大气污染防治也遇到同样的问题，即大气污染过程事实上是以“大气流域”为单元发生和演变的，经常跨越行政边界。

科学的污染物控制手段，应该是以自然生态系统边界为基础的动态管理过程。根据环境容量确定污染排放控制的总量需求，即基于容量的总量控制的方法，才能保证自然资源的可持续利用和环境质量。实现这个目标的前提是完成“行政总量”向“容量总量”的过渡。在现有环境管理体系中，其总量的确定是一个行政管理的过程，缺乏制定严格总量控制的科学依据。总量确定的行政化特征明显，使得通过行政手段分配到各地方政府的“指标”无法正确反映当地环境管理的需要，“总量”或过高，无法完成减排任务;或过低，根本满足不了实现环境目標的需要。基于总量控制的环境管理方法，由于缺乏科学依据，导致其实施效果不尽人意。这也是我国环境管理过程中存在的困境。

京津冀地区的环境管理同样面临以上问题，即在三个不同的行政区域内，如何正确制定污染防治的策略，在很大程度上仍然受到现有法律体系和行政管理体系的约束。北京作为首都，是我国政治、文化、科技创新和国际交往中心，对环境质量具有很高的要求。天津作为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区，具有典型经济发展与环境质量博弈的城市体系特征。河北省作为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区，是整个区域的生态环境支撑区，也是整个京津冀区域生态环境管理的关键区域，直接关系到该区域的环境质量和可持续发展。

京津冀环境管理政策一体化发展对策

自从京津冀协同发展上升为国家战略以来，在环境协同治理领域作出了很多尝试，包括建立区域内各种联席会议制度，区域内生态环境治理的统一规划和部署，以及设立联合执法队伍等具体措施。但是，这些措施还是基于分割的行政管理体制，缺乏协同治理的体制机制安排和完善的法律体系支持，仍然无法实现真正的区域生态环境的协同治理。要解决这些障碍，需要解决两个关键问题。第一，协调权益关系的公平激励机制。现行体系中，河北省的一个重要任务是为京津冀地区提供生态环境支持。但是这项任务需要承担很高的成本，在没有落实具体的投融资体制机制前提下，仅依靠行政承诺还无法建立一个均衡的利益关系。第二，统一的立法和执法体系。我国对环境治理的立法和执法仍然是以行政管理体系为基础，没有建立独立于行政体系之外的立法和执法体系。短期内也不太可能建立独立于行政管理体系的立法和执法体系。在这样的前提下，只能依靠现有的法律体系，通过区域合作，以建立现有法律体系支持的专项合作协议形式，对区域环境协同管理提供法律保障。

设立京津冀区域生态环境治理基金，完善区域生态补偿制度和投融资制度。在现有财政拨款基础上，建立区域生态补偿机制，以“谁受益、谁付费”的原则，建立生态资源保护和污染排放管理的税费制度，建立区域性生态环境治理的超级基金，投资于大型生态环境保护项目。

建立京津冀区域生态环境保护专项行动计划。在独立的区域治理结构和投融资机制的保障下，对包括大气污染防治、水环境综合治理等大型生态环境问题，制定专项行动计划，通过区域攻关，改善区域生态环境质量。

[参考文献]

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[2]罗琼，王坤岩.京津冀协同发展下的生态环境承载力研究[J].天津市经济2014（11）.

[3]李孟颖.京津冀区域发展与生态环境控制[J].北京市规划建设.2012（7）.

[4]王喆.推进京津冀跨区域大气治理[J].宏观经济管理.2014（06）.

（作者简介：蔡满堂，北京大学首都发展研究院副院长;何音，中国民航科学技术研究院助理研究员）

责任编辑 / 沈   聪