政府预算管理与国家治理现代化

张晓清

摘要：健全的政府预算管理过程可以提高信息披露的质量，对于国家治理现代化有正向推动作用。面对国家治理现代化的新要求，要在立足国情的基础上完善我国预算管理体制，加强信息披露力度，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

关键词：政府预算管理;国家治理;信息披露

一、引言

国家治理一词由来已久，其含义随着时代的变迁在不断地推陈出新。党的十八届三中全会正式提出我国治理要走向现代化，并在国家整体制度层面提出了更高的要求。

现阶段在我国财政领域，国家不断改革现有的机制体制，破除旧有弊端，出台了一系列相关法律法规与配套文件，其中尤以财税体制改革最为关键。财税体制是国家治理的基础和核心，影响最为深远。政府预算是财税体制的基础，是政府行为的出发点。它在一定程度上决定了政府的政策方向和控制能力，改进预算管理制度也是我国深化财税体制改革的首要方案之一，是政府合理配置社会资源，有效控制公共财政的有力工具。当前我国预算改革取得了巨大进步，各方面都得到了提高，但是我国的预算体系仍有不少漏洞和缺陷，各方面亟需协调和改进。

二、国家治理视角下的预算管理现状

2013年党的《党的十八大政治报告》在“全面深化经济体制改革”版块中提出，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算決算的审查和监督。报告中把财政体制改革和国家预算管理制度的改革作为经济体制和政治体制改革的首要路径。在提高预算管理制度地位的同时，更强调建立公开透明的现代预算制度是深化财税体制改革的首要方案，也是建立现代财政制度的重要内容之一。

2014年中国中央政治局会议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确提出，要“建立透明预算制度”。“预算制度改革是深化财税体制改革的首要内容，目标是建立起全面规范、公开透明的现代预算制度”。（1）总体方案提出要根据供给侧结构性改革的要求，将预算编制、预算执行以及预算监督合理地结合在一起，达到相互制衡的目的。

2016年财政部制定的《会计改革与发展“十三五”规划纲要》中指出，政府会计改革对于国家治理能力和治理体系至关重要，改革会约束政府权力，使权力机关、社会公众能够监督政府，达到“善治”的目的。会计工作是预算管理的基础，政府会计改革有助于构建现代预算制度，从而有助于提升政府财政透明度，夯实国家治理的基础，促进国家治理体系和能力现代化的实现。

三、预算管理的改进推动国家治理现代化

预算是财政制度最基本的制度。政府预算为政府各项活动的开展提供资金上的支持，是政府活动的集中财务体现。预算在满足政策实施的资金需求的过程中，需要实现三大基本目标，即配置效率，运行效率和财政约束。

（一）配置效率，即预算会根据政府政策优先顺序来配置公共资源。社会公共产品如何进行分配以及分配的范围等是政府预算管理制度涉及的主要内容。萨缪尔森（Samuelson，1954）最早提出公共产品的定义并以此为政府资源配置奠定了理论基础。之后，财政分权理论的提出明晰了中央和地方政府的职责以及权力范围，适度的财政分权体制，有利于地方政府预算的约束、资源配置效率的提高（Stigler，1957）。政府预算管理制度要实现的首要目标就是配置效率的提高（籍吉生，2013）。一个国家的预算制度体现出对政府政策的实施效率，按照政策重要性的程度选出优先顺序，以此为依据来配置公共资源，达到对于社会公共产品进行合理分配的目的。

（二）运行效率，即预算能够促进政府为社会提供公共服务的效率。政府作为公民的代理人，为了更高效地的治理国家，既要做到合法配置公共资源，还要注重如何以最小的成本达到取之于民用之于民的目的。在财政收入既定的情况下，国家治理的能力在很大程度上取决于政府分配财政资源的效率（薛芬，2012）。有效支配社会资源是政府的核心责任，政府选择何种方式进行预算分配是行使国家权力的集中体现，正因为如此，预算在分配和使用的环节中都需要有相配套的责任体系帮助实施，可以达到防止权力的寻租，防止资源的恶性流动的目的（李金华，2005）。

（三）财政约束，即预算对于政府财政支出的总量能够进行约束。政府预算制度和国家治理之间的内在互动关系主要体现在政府安排活动的依据是每年的政府财政预算。预算从某种程度上说成为了国家治理活动的约束条件，通过对于财政支出的控制实现对政府治理活动的限制，从而引导国家治理（薛芬，2012）。从1994年到2013年，我国政府财政收入的份额在逐年增长，居民收入反而逐年下降，政府财政存款增长迅速，每年年底均会出现政府部门年底突击花钱的现象。这说明我国没有将预算管理制度作为约束和制衡政府征税和增收其他财政收入的有效机制，预算民主应当作为中国政治改革的起点（韦森，2015）。国家通过对于预算的审计，可以促进政府对自己行政行为的规范，通过预算管理制度，更可以提高政府公开、公平和公正的程度，在减少资金浪费的同时，保证政府财政资金的有效使用，为构建廉洁高效政府建设提供帮助（宋常，2012）。

四、结语

国家治理体系和治理能力现代化是党对执政能力的新要求，是适应时代发展的新举措。面对更高的要求，我们不断要求深化财税体制改革，使其更加适应当前的国情，更好地为广大人民提供服务。而作为财税体制的关键内容，我们必须要在预算管理上多下功夫，下足功夫，让它更好地配置现有的资源，引领我国经济的发展，不断地增强我国的综合国力和发展潜力。

注释：

楼继伟、张少春，《深化财税体制改革》，人民出版社2015年版。

参考文献：

[1]财政部.会计改革与发展“十三五”规划纲要.2016.www.cicpa.org.cn/news/ 201610/t20161021_49237.html

[2]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告.2013.http：//www.mj.org.cn/zsjs/ wsxy/201211/t20121126_145927.htm

[3]籍吉生.国家审计推进全口径预算管理制度的路径探析[J].审计研究，2013 （5）.

[4]李金华.审计是国家治理的工具[J].今日中国论坛，2005 （1）.

[5]楼继伟，张少春.深化财税体制改革[M].人民出版社，2015.

[6]宋常，王睿，赵懿清.国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题[J].审计与经济研究，2012 （1）.

[7]韦森.政府预算管理制度建设与国家治理体系的现代化[C].北京大学国家发展研究院会议论文集，2015.

[8]薛芬.政府预算变革与政府预算执行审计战略转型——基于国家治理的视角[J].审计与经济研究，2012 （6）.

[9]习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十次会议上的讲话.http：//www.chinanews.com/gn/2016/01-11/ 7711479.shtml.

[10]财政部会计司.《会计改革与发展“十三五”规划纲要》系列解读之二：加快推进政府及非营利组织会计改革，服务国家治理体系和治理能力现代化.www.mof.gov.cn.

[11] A.Samuelson，The pure theory of public expenditure，Review of economics and statistics，1954.

[12] G.Stigler，Tenable Range of Functions of Local government.Washington，D.C，1957.