新时代地方政府性债务审计研究

聂晶晶

摘要：新时代背景下，我国提出了促进经济高质量发展这一审计目标。地方政府性债务作为经济发展的主要宏观因素，对国家与市场的稳定有着重要影响，防范和控制地方政府性债务风险具有重大意义。本文在对新时代背景下地方政府性债务风险的基础上，再围绕了地方举债“借、管、用、还”四个步骤下的审计目标，探讨了地方政府性债务风险审计的不足与缺陷，进而针对性地提出审计管理建议，具有一定的现实意义。

关键词：政府债务  政府审计  债务风险

一、引言

2011 年起，我国始终在强调对地方政府性债务风险防范、管理和控制工作;2017年10月18日，习近平主席在党的十九大报告中指出我国从新常态步入新时代，这标志着我国经济将向着更高更大更稳的趋势发展。根据政府债务理论：经济越发展，政府债务规模越大。地方政府自身对债务进行防范和控制风险的难度越来越高。政府审计作为国家外部审计机关，不仅拥有较高的独立性和专业性，还具备法律给予的一定程度的行政处理处罚权利，能较好发挥经济监督者作用，让地方性政府债务更加规范。

二、新时代地方政府性债务风险

地方政府债务风险是地方政府因未来拥有的公共资源无法承担未来支出以至于损害到经济、社会的可能性[2]，而地方政府的未来收入是公共资源的主要组成部分，其又大致分为土地出让、上级分配及税收收入。但是，土地出让的价格及条件较大受政府宏观政策影响;上级分配主要依据地方政府预算下达，而预算软约束又易导致预算编制不充分、效益低的问题;再加上我国新时代背景下大力实行“减税降费”政策，税收收入减少;故地方政府收入是否可承担未来责任存在高度不确定性。另外，在新时代背景下，地方政府债务呈现主体多元、规模庞大及形式隐蔽等特征[3]。这主要体现在：第一，我国地方政府性债务举债主体主要但不局限于政府机构部门，还包括与之有着密切关系的融资平台公司和地方企事业单位;第二，政府除却发行债券，还可以通过向个人、盈利性企业、银行借款等获取资金[1];第三，政府可通过签订“3P”、政府兜底、协议回购等手段造成不是政府债务的错觉，进而增加潜在风险。因此，本文参考了相关文献，拟从政府举债“借、管、用、还”四个流程全面、系统地评价地方政府债务风险，主要有：规模风险——举债数量的多少，结构风险——举债分类的占比，效益风险——管理不善或消费无果，以及最终应无力偿还的外在风险——政府债务或国家经济危机[3]。

三、地方政府性债务审计问题

（一）审计程序缺乏多样性和针对性

审计程序主要是针对被审计对象的审查目标而制定的。一般而言，被审计对象越广泛，审查目标越多样，制定的审计程序也会越多。但是，我国地方政府性债务审计而言，首先，地方政府性债务未实现常态化，审计周期无法确定、审计范围不够全面;其次审计多注重债务资金的“管”和“用”的阶段，在这两个阶段还多重视债务资金的管理和使用是否真实、是否符合法律法规要求，而忽视管理和使用的效益效果，更忽略了在“借”和“还”阶段的相应审计目标——预算编制是否规范准确和还款来源是否存在风险。另外，也缺乏针对整个举债流程负责的领导干部的审计和对地方政府要求整改的事后跟踪审计。

（二）审计评价指标体系不健全

对于地方政府性债务评价指标，主要集中于“借”和“还”两个流程上：财政局主要关注的是债务余额及其分类，我国学者理论研究多是基于债务余额的债务率，债务增长率及偿债率等评价指标。而在这些评价指标中，债务余额是地方政府年末的那个数额，只能反映出那一时点的状况，缺乏总体代表性;其它的指标都是基本本年年末数据或上一年数据求出的相对数，虽能在一定成程度上衡量当年债务状况，但都没有很好地代表债务未来趋势走向。另外，由于当前主要针对的是“借”、“还”两个流程，而剩下的“管”和“用”流程上的债务资金绩效评价指标和全流程上的领导干部经济责任指标研究探讨几乎空白，导致实践中对频频出现的债务浪费，官员不法现象也不能进行有效处理。

（三）审计公告披露信息不完整

綜合审计署历年发布的《政府债务审计结果》公告，审计公告披露的信息中，主要包括审计活动发现的政府债务重大问题，如债务资金闲置、违规举债主体和数额等;当年中央和地方承担的债务余额;相关债务的借款主体、债务来源、举债时间、债务期限、偿债安排和债务分类结构等。但是，这些都只是阐述了地方政府债务最表面的信息和问题，相关信息的完整性、公开性都没有得到有效公布。比如：描述了地方政府偿债安排，在下一年却没有确认地方政府是否真实并准确偿还。对于已审计出的问题，只是粗略描述了基本事件，却无具体的原因、动机分析，相关违法违纪事件中涉及到的主要、具体的人员资料也没有公开，给了官员踢皮球、寻找“替罪羊”的可能性。这不仅剥夺了公众的知情权和监督权——使得公众无法判断政府处理对象是否正确、处理方法是否处理得当;更可能无法从根源上解决问题，导致事件反复，审计资源浪费。另外，审计公告中也没有详细的后续地方政府整改情况，造成拖延处理、时效性变差。

（四）政府审计人员严重不足且水平多层次化

地方政府债务审计的人力资源主要可以从外部额外增加和内部自我调整考虑。从外部考虑，我国政府审计人员属于政府编制人员，其总数基本固定不变。增加政府审计人员，不仅意味着要减少其它部门人员，还意味着提高了所有部门的审计概率，困难程度可想而知。从内部考虑，在新时代背景下，我国提出的“审计全覆盖”概念，该概念提出下审计项目增加、规模增大、范围变广的状况让政府审计难以抉择，容易顾此失彼。另外，又因我国审计历史发展时间短，而对高质量审计人员需求却在不断增加，使得新审计人员具有较高的理论基础，老审计人员拥有多年的实践经验，总体水平呈现多层次化。

四、地方政府性债务审计管理建议

对于地方政府性债务，本文主要为满足整个举债流程——“借”、“管”、“用”、“还”的审计目标提出针对性建议，主要包括以下几点：

（一）针对“借”款流程：敦促国家出台相关机制规定，严格把控地方政府债务融资平台

我国虽然已经出台了较多地方政府性债务的相关规定，但规定的内容却不够全面和具体。比如我国对地方政府的编制预算虽有着一定的要求，但对地方政府计算出的预算数额没有很好的衡量办法，导致预算混乱、资金浪费的等现象;又比如我国虽严禁地方政府直接进行举债，却频频检查出地方政府依据一系列“隐形”手段（融资平台等）不合规地获取债务资金现象。因此，政府审计作为外部监督机构，一方面要揭示出“借”款中的问题，另一方面要针对审查出的问题，敦促国家出台相关规定。只有如此，才能从源头上解决和避免问题。

（二）针对“管”款流程，加强领导干部经济责任审计问责机制

目前，我国地方政府预算编制的计划性较差，地方政府往往存在高估地方政府资金需求，进而导致过度举债行为发生。而在取得额外的债务资金后，地方政府领导干部在考虑是否资金使用时，与其自作主张用于没有在预算内的基础设施建设，往往会出于规避风险的心理，将额外的债务资金闲置与进行隐瞒。这样，就算查出过度举债，后果也不至于威胁自身职位。当然，偶尔也会出现地方政府出于个人利益挪用、贪污债务资金的现象。因此，针对地方政府领导干部在债务資金管理上的乱作为、不作为现象，政府审计机构做到违法必究、严肃问责，有效发挥威慑和处理处罚作用。

（三）针对“用”款流程，完善地方债务审计评价体系

对债务资金的使用情况的审计，不仅要关注其真实性和合规性，还要重视债务资金的使用效果。但是，目前关于债务资金的效益评价指标较少，体系也不完善。因此，政府审计不光要获取真实、完整的信息资料，还应该在实践中探索，归纳总结出有效的绩效衡量指标（如债务资金用途项目上预算效益与真实效益之比或预算成本和真实成本之比），寻找出现较大数额差异的原因并分析其是否合理，进而提高债务资金使用效率，达到加快经济发展的最终目标。

（四）针对“还”款流程，开展事后跟踪机制、促进信息公开化

对于“还”款流程上的审计，首先，政府审计机构需根据可获取的资料，查明当年债务的还款时间和还款数额，进而检查地方政府是否及时、完整地进行了还款，还款金额来源是否正常。其次，对于无法及时还款的地方政府，不仅要追查未还款原因，查明是否存在潜在重大风险。如果存在潜在重大风险，应考虑是否扩大审计目标和增加审计程序;如果不存在，也要加强跟踪地方债务后续还款情况。最后，政府审计应该如实、具体地将相关信息显示在审计结果报告中，以满足社会公众的知情权和监督权。

参考文献：

[1]吴勋，王梓颖.基于审计结果公告的政府性债务风险剖析[J].财会月刊，2018（21）：152-156.

[2]宋夏云，马逸流，沈振宇.国家审计在地方政府性债务风险管理中的功能认知分析[J].审计研究，2016（01）：45-52.

[3]陈涵.新常态下地方政府债务协同治理审计研究[D].南京审计大学，2018.

（作者单位：南京审计大学）