新背景下检察机关侦查权的有效行使

赵 哲 辉

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

监察委员会的成立整合了检察机关对于贪污贿赂犯罪以及绝大部分渎职犯罪的立案侦查权，但检察机关并未因此而完全失去侦查职能。①根据2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上通过的关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）的决定，检察机关依然具有立案侦查权以及补充侦查权。其侦查权包括两个方面：一是，修改后的《刑事诉讼法》第十九条规定的“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”以及“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”都可以由人民检察院立案侦查。据此，人民检察院仍享有对部分职务犯罪案件的自侦权以及对国家工作人员渎职犯罪的立案侦查权。二是，按照修改后的《刑事诉讼法》第一百七十条第一款的规定，人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，必要时可以自行补充侦查。这就明确了人民检察院仍然具有自行补充侦查的权力。

在监察体制改革中，权力的转移、机构的废除、人员的流动使得检察侦查程序几近消失。此次《刑事诉讼法》修改，检察机关保留了部分侦查权，但其内涵与行使路径已然不同于传统的检察侦查权。既然权力的重新配置已成定局，为了更加科学合理地运用此项权力，对检察机关保留侦查权及有效行使的研究就成为一个刻不容缓的命题。笔者将从监察体制改革及新《刑事诉讼法》出台的大背景下对检察机关保留的部分侦查权进行探究，旨在使我国检察机关在司法实践中更加合理规范地运用侦查权，确保检察机关和监察机关能够在反腐工作中更好地予以衔接配合，加大反腐败斗争的力度，不断推动我国司法改革的深入发展。这也是我国刑事诉讼制度进一步完善的必然要求。

一、检察机关保留侦查权的必要性

在监察体制设计之初，全体公职人员的违法违纪以及犯罪行为将由监察委员会监督、调查、处置，检察机关的职务犯罪侦查权全部转隶至监察机关。但是，《监察法》正式出台以后，明确规定检察机关对于监察移送案件可以自行补充侦查。其后，2018年10月，《刑事诉讼法（修正案）》的通过、施行，明确了检察机关享有立案侦查权这一现状。制度设计者的前后游移，表明了保留检察机关侦查权的现实需要。

（一）增强检察诉讼监督刚性的需要

我国《宪法》配置国家机关的权力时，赋予了检察机关法律监督的权力。在刑事诉讼法中，检察机关更是被明确为诉讼监督主体，其享有的职务犯罪侦查权是对其它权力机关进行监督的有力保障。而随着监察体制改革，职务犯罪侦查权转化为职务犯罪调查权，势必会导致检察诉讼监督的刚性削弱。通过保留部分职务犯罪侦查权不仅可以确保监督的刚性、保障检察机关的权威，同时也与监察机关一起共同组成严密的权力监督体系，这也是当前监察体制改革下反腐败的需要。

赋予检察机关对于司法人员部分职务犯罪侦查权可以实现检察机关诉讼监督全覆盖，既可以对司法工作人员的一般诉讼违法行为进行监督，也可以对其犯罪行为进行有效监督。②这对于遏制刑事诉讼领域内的违规违法行为，保障公民的合法权益都有着重大的意义。同时也与监察机关职能互补，实现对腐败案件的全覆盖。

（二）保障公诉职能的需要

公诉职能作为检察机关固有的基本职能，该职能存在的价值就在于保证每一个实施犯罪行为的人都能得到法律的制裁。为了保证这一职能的实现，除了赋予公安机关侦查权外，检察机关也应拥有一定的补充侦查权，以便在公安机关不充分行使侦查权或者应当侦查而没有侦查的情况下，主动进行侦查，发现案件事实，从而追究违法犯罪行为。正如德国学者罗科信所说：“侦查程序是在为检察机关关于决定是否应提起公诉时，所做的准备工作。其目的乃为避免对不成立的犯罪嫌疑施以审判程序，其另一目的则是搜集及整理证据。在此程序中之主导者为检察官。”③另一方面，基于效率的考量，检察机关也应拥有侦查权。因为在审查起诉阶段，当检察机关发现证据不足或者需要收集其他证据时，如果没有一定的自行补充侦查权，只能将案件退回监察机关补充调查，这样往往会导致诉讼的拖延。因此，赋予检察机关一定的自行补充侦查权，也是提高诉讼效率的应有之义。

（三）权力制衡的需要

根据法权平衡理论，横向权力结构需要保持平衡，即同一级国家机构内的不同国家机关之间的权力要保持平衡。④监察委员会设立之后，对国家机关的权力结构进行了新一轮的调整，将原属于检察机关的部分权力转移至监察机关。为了避免国家权力结构失衡，检察机关有必要保留部分侦查权。另外，我国多个国家机关都有侦查权，而且这些机关之间“各自为政”，也缺乏相应的制约机制。因此，赋予第三方即检察机关相应的侦查权来弥补其他机关侦查的缺失是必要的，同时也可以有效制约其他机关侦查权的行使，更好地维护法律的实施，保障法律的权威。从专业性考量的角度来看，检察官的入职门槛相对高于其他侦查机关，检察人员的素质及其专业水平也普遍较高。针对一些较为复杂、涉及国家重大利益的案件，由检察机关进行侦查更能保证案件的质量。

二、检察侦查权与监察调查权的问题厘清

（一）侦查与调查的关系

自《监察法》草案公布以来，关于侦查与调查的关系一直争论不休。《刑事诉讼法》修改后，调查与侦查在立法层次被明确区分，调查成为监察机关查办职务犯罪案件的一项专属权力。⑤在条文中针对侦查进行了重新定义，明确将侦查权的行使范围限定于公安机关和检察机关办理的“刑事案件”，由此可见，侦查权的行使主体有且仅有公安机关和人民检察院，并不包括监察委。具体来说，调查权所属的监察法与侦查权所属的刑事诉讼法是两个不同的法律体系，不同的价值理念决定了二者在权力行使的主体、权力的具体职能以及权力所针对的对象有所不同。

（二）检察立案侦查权与监察调查权的关系

国家监察体制改革、《刑事诉讼法》修订后，将检察院对贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等方面的职务犯罪转隶到国家监察委员会，检察院只保留部分侦查权，形成了监察、检察共同对职务犯罪进行管辖的格局。虽然监察调查权与检察侦查权在适用对象、行为方式等方面表现出一定的相似性，但其本质属性有着根本的区别。首先，监察调查权从属于国家监察权，是其重要的组成部分，而检察侦查权则派生于检察权，二者的权力基础存在本质的区别。国家监察权作为一项不同于行政权、司法权的新型、独立的国家权力，决定了监察调查权已然不属于刑事司法的范畴。其次，监察调查权和检察侦查权在价值理念上也存在着差异。监察机关作为政治机关，在监察调查过程中需要兼顾“纪律思维”和“法律思维”，坚持“抓早抓小，治病救人，惩前毖后”的办案思路，并不以刑事追诉和追究刑事责任作为根本出发点。⑥而检察侦查权则以查清事实、惩罚犯罪作为最终价值目标。

从法条来看，检察侦查权与监察调查权存在一定范围上的竞合，在管辖范围上，后者部分覆盖了前者。在人民检察院对诉讼活动进行法律监督的过程中，难免会触及监察委员会调查的案件范围，二者不可避免地会出现竞合或牵连。那么，两者该如何协调，笔者认为，修订后的《刑事诉讼法》中规定，对于司法工作人员利用职权侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。其中“可以”一词表明对于此类犯罪不可能完全由检察院唱独角戏，理应结合监察机关优先调查为主这一大原则出发，二者相互配合。

（三）补充侦查与补充调查的关系

检察机关作为与监察机关直接对接的机关，在补充侦查与补充调查中二者有着密切的联系。补充侦查并不是所有的刑事案件所必经的程序，但有其独特的价值存在，它是指刑事诉讼法规定的有权机关在原先侦查、调查的基础上，依照法定条件和程序，进行调查补充证据的活动。补充调查则是专属于监察机关的一项职权。在国家监察体制改革的大背景下，检察机关剥离掉职务犯罪的侦查权，相对会弱化包括侦查监督在内的法律监督效力。合理使用自行补充侦查权不仅可以成为检察机关进行监督的一个突破口，甚至可以逐步承担起监督监察案件的职责。检察机关通过行使自行补充侦查和退回补充调查的权力，对案件质量进行把关，对查清案件事实，客观公正审查案件，进行法律监督工作都具有十分重要的意义。

三、检察机关有效行使侦查权的具体完善

国家监察体制改革使我国关于职务犯罪追诉模式发生了根本性的变化，随之制定的《监察法》和修订的《刑事诉讼法》更使检察机关所保留的职务犯罪侦查权的行使路径发生了改变。因此，为了保证检察机关侦查权的有效行使，就需要从初查、协作机制、制约机制等方面出发，以此来规范检察机关侦查权的具体实施。

（一）有效发挥初查的作用

初查即初步调查，是在立案之前对案件线索进行初步的筛选和必要的调查，是伴随着侦查而产生的一项不可或缺的前置程序。初查作为检察机关正式立案侦查的前奏，通过初查广泛收集涉案信息，获取能够获取的关键证据，掌握被查对象行踪动向、关系网络，以利于对立案后的侦查作出有效预测、确立侦查思路，防范被查对象所拥有的权力及其关系网络对侦查的干扰，为顺利推进侦查打下坚实的基础。⑦另一方面，通过初查可以更好地实现案件的分流，也就是说通过初查将有违法违纪行为但不属于检察机关管辖范围的案件分别分流至监察机关或者公安机关等机关处理。因此，在检察机关正式立案侦查前，有必要继续发挥初查的作用。

（二）建立案件线索移送制度

检察机关在执行自身享有的职务犯罪侦查权的同时，不免会与监察机关、公安机关出现管辖交叉、案件交织的情况。为了更好地发挥三机关的职能，建立相应的案件线索移送制度就必不可少。我们应遵循以下几个原则：1.监察优先原则。在发现犯罪嫌疑人同时涉嫌检察机关和监察委员会管辖的职务犯罪，一般应当由监察委员会优先调查。2.司法协助原则。检察机关的自侦部门转隶后，原先的侦查设备也随之转移。在检察机关自行侦查案件过程中可能需要一定的技术侦查支持或者其他司法协助，在这种情形之下，若检察机关提出相关协助请求，监察委或其他司法机关应当积极配合，及时提供支持与协助，确保检察机关的侦查工作顺利完成。

（三）检察侦查权行使的制约机制

由于检察机关侦查权存在被滥用的可能性，因此有必要对其进行制约。同时，对检察机关侦查权进行制约也是检察机关监督侦查工作的需要，是审判顺利进行的需要，是司法公正的保障。为更好地制约检察侦查权的行使，可以从以下几个方面出发：1.加强对检察侦查工作中违法违规责任的追究。及时发现侦查中的违法、违纪行为, 发挥人民检察院内部侦查监督的职能。同时上级检察机关对下级检察机关违法侦查、刑讯逼供等问题也应及时履行监督职责。2.发挥人民监督员的作用。人民监督员制度肩负着监督检察机关侦查权的历史使命，这一集民主与监督于一身的控权机制在检察侦查权改革之后仍然有继续存在之必要。

注释：

①万毅.检察机关内设机构改革的基本理论问题[J].政法论坛,2018(5)：14.

②吕晓刚.保留检察机关部分职务犯罪侦查权的实践价值与有效实施[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版,2019(3)：74.

③〔德〕克劳思·罗科信.刑事诉讼法[M].吴丽琪,译.法律出版社,2003：354.

④童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J].法学评论,2017(1).

⑤王沿琰,黄维智.监察办案与审查起诉程序衔接问题研究[J].西南民族大学学报：人文社科版 ,2018(11)：80.

⑥吕晓刚.保留检察机关部分职务犯罪侦查权的实践价值与有效实施[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版,2019(3)：76.

⑦卢乐云.我国现行职务犯罪初查制度的缺陷及其完善[J].中国刑事法杂志,2010(3)：71.