我国地方政府行政决策程序法治化建设探讨

程 通 南丽军

（东北林业大学文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040）

地方政府行政决策程序法治化是实现依法行政必须要经历的过程，是建设法治政府的枢纽部分。2003年出台的《全面推进依法行政实施纲要》，其第 11、12 点分别提出“健全行政决策机制”并“完善行政决策程序”。之后国务院2008年、2010年陆续出台《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《国务院关于加强法治政府建设的意见》等意见，不断对完善政府决策机制、推进依法科学民主决策、规范行政决策程序提出新目标。地方政府行政决策程序法治化有利于促进社会主义法治建设、构建和谐社会。推进地方政府决策法治化建设是依法治国的关键之处。地方政府行政决策程序法治化符合公共决策发展的特点和现代政府行政的要求。这既是有助于社会主义法治建设，又有助于突破我国社会转型时期政府决策陷入的瓶颈，实现政府行政职能的改革和转变，还有助于政府社会职能、经济职能，甚至政治职能的实施，从而推进社会主义和谐社会实现进程。

一、地方政府行政决策程序法治化的内涵

（一）行政决策程序的含义

行政决策程序是在现代民主政治的条件下,由行政决策的决策者依据行政决策科学性和民主性的要求,作出理性决策的方式和方法的总和。[1]为了使行政决策权能够合理的使用，使行政决策的结果更加科学和民主，必须加强行政决策中对决策程序的规范、制约与监督。非制度化的程序形式并不能使行政决策权被合理和明白准确的限制，甚至可能会被滥用，同时由于没有给出违背决策程序而应该承担的后果，会使决策权力在使用中走向歧路。而且可能会出现行政决策主体的权力过大从而使行政相对人的合法权益受到损害的情况，这就违背了行政决策民主的初衷，毕竟确保行政决策的程序实现的目的有一个很主要的方面就是要使相对人的权益得到合法有效的保障，趋利避害，尽量远离行政决策带来的间接或无形的影响。因此，在规范行政决策程序的过程中，一定要规范行政决策参与者参与行政决策的程序，确保行政决策按照规定行使，实现行政决策的民主化，进一步实现民主政治的基本要求。在很多情况下，行政决策的环境具有很强的复杂性，按照程序进行决策不仅可以提高行政决策效率，同时还能保证其科学性、民主性，更可以使一些非必须性的浪费得以避免。

（二）地方政府行政决策程序法治化的含义

地方政府行政决策，是指我国各省、市、县等地方政府机关依照法律、法规的规定的地方政府事务的决策过程所作出的所有决策。地方政府行政决策法治化是表示地方政府依法进行决策程度逐渐增强的一个过程，这就说明首先要有一个科学合理的决策程序，同时地方政府必须严格依靠上述的决策程序进行决策，其次地方政府的行政决策有一个统一的价值追求，即把人民群众对于决策过程和结果的满意程度作为自己的首要价值，决策程序的设置需要考虑到地方政府所覆盖的地区内的经济、政治以及科学文化等的发展水平。[2]地方政府行政决策程序法治化的建设有利于地方政府行政主体的决策权力得到有效的监督，这种监督及来自于人民群众的监督，也来自于法律规定的监督组织的监督，有利于群策群力，使行政决策程序法治化的目的得以实现。依照法律法规中规定的行政决策程序进行决策时，一定要按照程序办事，在法律的框架内行使决策权力，千万不能逾越法律。违背决策程序的决策过程要受到法律的制裁，实现问责与监督并行的问责与监督程序的相互照应，杜绝违法决策行为的发生。地方政府行政决策程序法治化是一个决策程序逐渐向健全法制靠拢的过程，是决策程序和决策成果日趋科学、日趋民主的过程，有助于控制决策权力滥用导致的腐败问题，进一步营造良好的地方政治生态。

二、我国地方政府行政决策程序法治化建设现状

（一）地方政府行政决策程序的法律现状

我国目前尚未有规范地方政府决策程序的一部法律，对于地方政府行政决策程序的立法表现较为弱势和零散，最主要出现一些地方政府出台的政府规章中。最早出台行政决策程序规定的是重庆市（2005年），然后是湖南省（2008年），具有较大影响性的还有杭州市（2009年），[3]但是这些地方政府规章主要规定的是地方重大行政决策程序规定，对于一些常规性的决策并没有相关的规章进行规定。由此可见，我国地方政府行政决策程序的法律现状体现为分散、片面的状况，急需一部具有统一性的公之于众的法律对政府的决策程序进行归纳概括，因为过于分散和片面的程序立法会使地方政府在决策过程中很难保持一个持续的、连贯的、有据可循的状态，导致行政相对人对于地方政府机关不信任，大大降低政府行政决策的执行效果。对于地方政府在进行重大决策的相关制度，很多地方出台了听证制度和庄家咨询论证制度的实施办法，如云南省、四川省、苏州市等省市地区。[4]

（二）我国地方政府行政决策程序法治化存在的问题及成因

1.地方政府行政决策立法不足

地方政府行政决策程序法治化建设需要加强立法方面的建设，我们可以看到现在很多地方政府在进行行政决策过程中缺乏相关的决策依据，相关的立法较缺乏，没有相关与行政决策程序配套的法律法规和地方性规章，或者出台的相应规章的法律位阶过低，在执行过程中遇到了很多困难。尽管国务院大力倡导加强地方政府行政决策程序法治化建设的力度，进一步要求提高地方政府行政决策程序的规章制度建设，创造良好的行政决策法治环境，但在地方政府的落实过程中与上述要求还存在一定的偏差。从行政程序的角度来看，我国在立法上缺少一部统一开放的行政程序法律，这是地方政府行政决策立法不规范的根本原因。[5]虽然我国很大一部分省市地区根据本地区的实际情况出台了具有针对性的行政决策程序的规范性文件或地方政府规章，但这些规范性文件由于法律位阶不高，对当地政府的行政决策程序的法治化产生的积极影响具有一定的局限性，毕竟行政决策程序中一旦问责机制缺失，就会使得整个决策程序出现“屋漏偏逢连夜雨”的情况，导致最终的行政决策制度的应用过程和结果与我们追求的法制化背道而驰。

2.地方政府行政决策过程中缺乏依法行政的法治思维

自古以来，中国的政治思想家们更侧重于对“统治术”的研究，崇尚德治，这也与我国的地理环境有着深厚的渊源，由两河流域发源的中华文明因其地大物博和多个民族而辉煌，也因地域过于宽广、民族繁多而难以治理。这种地缘环境直接导致了我国地方政府的行政决策受到传统的具有官僚色彩的法律文化影响，地方政府行政决策程序往往不够公开和透明，决策权力往往掌握在地方政府“一把手”的手中，并且很难形成依法行政、依法决策的法治思维。对于行政决策产生的问题和利益纷争，行政相对人也缺少法治思维，往往不知道要通过法律的手段解决自己的问题保护自己的权益，而是自己想办法，通过“找人、送礼”等私人手段，甚至一些社会团伙会采取威胁恐吓等方式左右地方政府的行为，助长权力腐败。如果决策主体具有依法行政的法治思维，就会在自觉依据法律依据程序进行决策的同时对公民进行法治宣传和教育，保障相对人在决策程序中应有的权利。

3.地方政府行政决策程序缺乏法律上的责任追究及监督机制

许多地方政府在行政决策过程中为了追求政绩，往往会打造一些“形象工程”，这些看起来光鲜亮丽的工程往往以牺牲环境为代价或者过于浪费社会资源，通常会出现劳民伤财、损害人民利益的情况。因此地方政府在进行行政决策的过程中必须为自己的决策行为承担责任，政府行使的决策权力是由人民让渡出来的，因此必须对人民负责，在行政过程中要做到权责一致。[6]由于地方政府行政决策程序缺乏一定的责任追究条款，在进行问题追责的时候没有法律依据，导致人民对于政府的信任大大降低，很多地方政府在作出行政行为时可能会违背诚实信用原则，并且在决策过程中过于浓厚的主观决策色彩会侵占依法决策的地位，导致民主的缺失和决策结果的偏差或错误。因此我们常常会看到这样一种现象，即遇到问题追责时，能够找到决策主体，却没有承担决策责任的主体，甚至多次发生，重蹈覆辙，地方政府的公信力受到严重挑战，行政决策程序法治化建设的进程备受阻碍。与此同时，地方政府作出的行政决策行为并没有合理的监督程序，在一些规定政府行政决策程序的政府规章中没有涉及对行政决策程序监督的条款，或者即使有但并没有明确行政决策监督的主体。不受监督的权力就像脱缰的野马，不受制裁的权力能酿成滔天大祸。地方政府行政决策程序法治化建设需要在法律上对问责和监督予以规制。

4.地方政府行政决策程序缺乏广泛的民主参与

决策中广泛的民主参与是实现程序民主和实质民主的重要条件。地方政府行政决策程序中的民主原则是它的重要原则。广泛的民主参与应主要体现在以下几点：一是公民可以通过多种渠道和方式参与地方政府的决策；二是地方政府给予公民多种渠道，听取公民的意见；三是公民的参与不仅包括决策利益相关者的参与，还要包括专家委员会的参与；四是参与不仅表现为对决策的参与，还要表现为对决策的监督；五是行政决策程序应对公众参与和专家参与设置专门的程序，使公众参与有序进行。[7]但在我国很多地方政府存在并不能做到公开透明的向公众提供决策信息和参与决策的渠道，或者民主参与决策的监督力度不够等问题。尽管一些地区制定了政府决策公众参与办法和行政决策程序规章，如湖南省、广州市，为民主参与决策起到了先进领导作用，但还有一些地区由“一把手”说的算的情况还比比皆是，或者尽管召开了民主听证会或是公众参与决策讨论会，但仅流于形式，最后还是由个别行政官员做决定。以上这些情况都会使民主参与决策的程度削弱，影响地方政府行政决策法治化建设的进程。

三、我国地方政府行政决策程序法治化建设的完善

（一）完善我国地方政府行政决策程序立法

我国地方政府行政决策程序法治化建设过程中首要面临的问题就是行政决策程序立法较弱，想要实现行政决策程序法治化就必须完善相关的法律法规，并出台与此配套的法律法规。例如，我国的《地方组织法》并不能够帮助解决我们上述所阐明的复杂问题，因此应该对其加以完善。通过完善地方组织法中的地方政府行政决策主体法治化，规范行政决策主体的决策权限范围，并对其进行相应的规范。同时可以通过制定《社会团体法》或者在居委会和村委会的自治规范中规定居民或者村民参与行政决策的事项范围和程序。[8]

（二）提高地方政府行政决策主体的法治思维

受到地缘政治的影响，我国地方政府行政决策程序法治化建设过程中行政决策主体在法治思维方面有所欠缺，西方的法治思维恰恰能够弥补我国现有情况的不足。而西方国家起源于古希腊“城邦”，尽管受制于地理区域的狭小，却有着“小国寡民”的优势，发达的海上贸易使古希腊人更注重于对理性的追求，他们也更热衷于研究政治现象的本质和政治生活的运行方式，即程序制度设计。这种理性思维观体现在对国家的起源和本质以及功能等内容的探索，更注重于制度设计的科学性。西方的理性思维观正是我国地方政府所欠缺的依法行政观念，落后的制度设计为行政决策权力的滥用创造空间，地方政府行政决策程序法治化建设需要将理性思维观引入我国地方政府的行政理念中，通过文化的进步拉动制度的变革是地方政府行政决策程序法治化建设的必由之路。首先要加强性质决策主体对行政决策程序法治观念和法治理论的学习，然后要结合新闻、网络等媒体加强对法治观念的宣传，使决策法治化的理念深入人心。[9]

（三）完善地方政府行政决策程序中的责任追究及监督机制

由于我国地方政府行政决策程序立法不够完善，因此在进行行政决策责任追究的时候会遇到很多阻碍，目前我国地方政府进行决策责任追究主要以现行的法律法规和政策作为依据。因此建立健全地方政府行政决策责任追究制度势在必行。决策追究制度有利于明确行政决策过程中的应承担责任的主体，同时还可以防止在行使决策权力时导致的贪污腐败等权力滥用的行为，更能够保障行政决策过程中行政相对人的合法利益。同时，行政决策责任追究机制需要依照一定的法定程序进行，需要通过调查取证和倾听控辩双方的陈述来确认责任归谁。

我国地方政府行政决策程序法治化建设还需要完善相应的监督机制。行政决策程序中监督机制的完善首先应明确行使监督职能的主体，笔者认为可以由地方各级人民代表大会及其常委会、地方司法机关、地方政府上下级之间和人民群众对行政决策的准备工作、过程和结果进行监督。行使监督权力的主体需要具有独立性，在依据法律行使监督检查权力时不受到其他机关和组织的影响，同时应明确“谁决策谁负责”这一追责原则与追责机制进行有序高效的衔接。[10]

（四）健全地方政府行政决策的民主有序参与

社会的有序发展离不开良好的政府决策的支持，也离不开政府机关与广大人民群众相结合，那么地方政府决策程序法治化指的就是地方政府机关与广大人民群众共同参与和集思广益解决问题的过程。因此，要实现地方政府行政决策程序法治化就必须健全决策民主有序参与制度，使公民能够积极主动的参与到政府决策和社会治理过程中去，从而确保公民权利的实现。广泛有序的民主参与决策是地方政府行政决策的有力支持，它拓宽了决策程序的范围，方便政府吸收更多的建议和意见，有利于地方政府了解人民群众的现实需要，使最终的决策结果既满足公众的意愿，同时减少了行政决策过程和结果的失误情况，进一步提高了政府依法行政的能力。健全地方政府行政决策的民主参与制度，最关键的是为公民的参与决策提供一个便利和公开透明的环境，目前我国各省市都加大了行政决策立法的力度，并建立了相应的政府信息公开的“阳光工程”和听证会制度，确保公民参与决策权力的实现，同时为公民及时获得政府决策信息提供了便利的渠道；另外，在行政决策程序的设置时要确保公民参与的有序、合法，在加大政治参与和法治意识的宣传的基础上，还要宣传依法参与行政决策的重要性。

地方政府行政决策程序法治化建设是一个艰难漫长的过程，需要我们在依据国情建设的基础上，吸收借鉴西方的先进经验，完善相关立法，建立健全配套制度，早日实现依法行政、依法治国这一战略目标。