严格落实《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》

刘国洪

生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。党中央、国务院高度重视三条控制线划定工作，习近平总书记等中央领导同志多次作出重要指示和批示。为贯彻落实党中央的要求，统筹划定并严格落实三条控制线，解决过去三条控制线多头管理、交叉重叠、规则冲突等突出问题，自然资源部会同有关部门研究起草了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，经中央深改委审议通过后，近日由中办和国办印发。简要介绍三个方面的情况：

起草背景

党的十八届三中全会明确提出："通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制"。党的十九大报告再次强调："完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作"。2019年3月5日，习近平总书记参加十三届人大二次会议内蒙古代表团审议时提出："要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。"李克强总理明确要求：加强生态系统保护和修复，全面划定并严守生态保护红线;加强耕地保护，全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护;制定城市建设约束性指标，划定城市开发边界。韩正副总理对三条控制线划定工作也多次提出具体要求。为此，中央全面深化改革委员会将"推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作"列为2019年重要改革任务。

机构改革前，按照党中央、国务院要求，发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、原农业部、住房和城乡建设部等有关部门根据职责分工，推进三条控制线划定工作，取得了阶段性成果。截至目前，京津冀、长江经济带11省市和宁夏回族自治区共15省（区、市）生态保护红线划定方案已经国务院批准。全国划定永久基本农田15.5亿亩，已完成上图入库、落地到户。北京等14个城市的开发边界划定已完成，其他部分城市形成了初步成果。由于生态保护红线还停留在方案阶段，尚未真正落地;三条控制线分头划定，在划定规程、技术规范和管理规定上缺乏统一标准，划定工作统筹协调也不够，出现了交叉重叠难落地等情况，对后续规范管理和严格监管造成不少矛盾和冲突;对落实国家重大战略的相关建设难以避让占用生态红线，缺乏明确的管控规则，不利于维护三条控制线的严肃性。

国家机构改革后，新组建的自然资源部承担了"多规合一"、建立空间规划体系并监督实施的职责，原来分散在相关部门的三条控制线划定管理职责，也由自然资源部统一履行。为更好地贯彻落实党中央精神，自然资源部着眼于优化国土空间开发保护格局顶层设计，坚持多规合一、强化统筹协调、坚持底线思维、突出解决问题，研究起草了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，为统筹划定三条控制线提供了制度保障;开展第三次全国国土调查，为统筹划定三条控制线提供了基础支撑;印发《指导意见》，进一步明确划定的基本原则、具体要求和管制规则，为统筹划定三条控制线提供了政策依据。制度上的保证和基础支撑以及政策依据这三个方面。可以看出，随着国土空间规划体系的逐步建立，三条控制线划定工作逐渐深入，三条控制线作为国土空间规划的核心要素和强制性内容，作为统一实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要基础，已经成为大家的共识。下一步需要我们通过编制和实施国土空间规划对三条控制线进行统筹优化，通过分级传导、分类管控，实现对三条控制线的落实落地。

起草过程和思路

2018年5月以来，为落实党中央、国务院的部署和要求，解决三条控制线划定中的矛盾和冲突，自然资源部结合空间规划体系建设，在收集梳理有关文件、开展实地调研、充分利用已有划定成果的基础上，研究起草了《指导意见》，多次召开专家咨询会和地方座谈会，征求了中央纪委、中央组织部、发展改革委、财政部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、审计署、林草局等11个部门意见，反复听取各方建议，最终达成一致意见。2019年7月24日，中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过了《指导意见》。

《指导意见》按照党中央关于空间规划改革和三条控制线划定的重大决策部署，以"多规合一"的国土空间规划为载体，立足于优化国土空间开发保护格局，围绕推动生态优先、绿色发展为导向的高质量发展目标，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，协同优化城镇、农业、生态空间格局。具体我们坚持四个方面的原则：一是坚持问题导向，重点围绕三条控制线在基础数据、划定标准、管理规定等方面上统筹协调不足，交叉冲突难落地的现实问题，明确统筹协调三条控制线的基本原则、协调规则、落实路径和保障措施;二是坚持底线思维，按照优先保障国家生态安全、粮食安全、国土安全的要求，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（双评价）为基础，科学划定和严格守护三条控制线，对生态保护红线原则上按照禁止开发区域的要求进行管理，涉及占用生态保护红线、永久基本农田的要报国务院审批;三是坚持以人民为中心，适应人民群众对国土空间日趋丰富多元、复杂多样需求，统筹安排好三条控制线，制定差别化的管控要求，满足人民群众日益增长的美好生活需要;四是坚持因地制宜，避免一刀切，既要层层落实国家意志，也要充分考虑地方实际和地域特色，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制和管制规则。

主要内容

《指导意见》共4部分12条，阐述了在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的总体要求，科学有序划定、协调解决冲突、强化保障措施的要求。主要内容包括：

第一部分总体要求。明确要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持底线思维、保护优先，多规合一、协调落实，统筹推进、分类管控的基本原则，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的“四统一”要求，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间和三条控制线，明确了2020年和2035年的工作目标。

第二部分科学有序划定。明确了按照生态功能划定生态保护红线，按照保质保量要求划定永久基本农田，按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界的总要求。明确了生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的8类有限人为活动。

第三部分协调解决冲突。主要包括统一数据基础，自上而下、上下结合实现三条控制线落地，以及协调边界矛盾3个方面。明确提出三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田，区分自然保护地核心区和一般控制区，根据对生态功能造成的影响确定是否退出。

第四部分強化保障措施。主要包括加强组织保障，严格实施管理，严格监督考核3个方面。明确了中央与地方的责任，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，通过国土空间规划实施统一严格管理，并将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。

下一步，为贯彻落实《指导意见》，自然资源部将会同有关部门建立协调机制，在国土空间规划体系建设和监督实施中划定落实三条控制线。自然资源督查和生态环境部将根据工作进展情况，组织开展三条控制线督察和监管，并将结果移交有关部门，作为地方领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责，各地将结合国土空间规划编制工作，有序推进三条控制线落地，根据地方实际制定管控细则，完善工作机制，更好发挥三条控制线对调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化的管控作用。