完善人大对政府投资监督的法律建议

周 伦

（安徽大学法学院,安徽 合肥 230601）

政府投资是指政府使用政府性资金进行固定资产投资的活动。无论是发展中国家还是发达国家，政府投资在弥补市场失灵，提供基础设施建设，消减贫困，带动其他部门经济发展，促进产业结构调整等方面都发挥着关键性作用。中国经济可以保持高增速率，也与政府投资密不可分。然而，政府投资作为政府实施经济和社会调控的一种手段，本身就是一把双刃剑，如果加以合理利用，则能发挥积极功能，但如果利用不当，则会产生一系列负面的外部效应。现代国家都很重视将政府投资纳入法制的轨道内，通过各种监督方式，来规范政府的投资行为，保障政府投资平稳、安全、健康地发展。[1]

对政府投资的监督，根据实施监督行为的主体的不同，可以分为来自各级人大、政协以及全体社会公民监督的外部监督和来自于政府自身和审计机关的内部监督。其中，由人民民主选举产生代表，组成人民代表大会，代表全体选民利益的人民代表大会的监督最为重要。经过多年的探索和实践，各级人大及其常委会在监督政府投资方面取得了一定的成效，但总的来说，各级人大对各级政府投资的监督仍存在着诸多的局限。因此，本文尝试从法律的角度出发，对如何完善政府投资的人大监督加以探讨。

一、我国政府投资的现实困境

（一）计划不合理，政绩工程多

投资规划方面，政府部门经常只进行粗略的事前考察、调研，而在未对相应的项目规划进行认真事前评估、推敲的基础上，就盲目地制定一些发展计划，而丝毫不顾及当地政府财政的实际承受能力如何。很多时候，甚至是资金还未落实就先上项目，或者是财政审批部门只批准少量资金而地方却要上大项目，形成“钓鱼工程”。[2]投资管理方面，“未批先建”“违规乱批”尤为严重，“政绩工程”“首长工程”屡禁不止，“乱上项目”“盲目攀比”成为常态。

（二）决策不科学，经济损失大

各地方政府纷纷只注重“跑政绩”（项目数量多寡），负责项目具体工作的行政主管发言权非常大，以及流于形式的专家论证制度等，都是造成决策不科学的重要原因。有时，领导者的一个临时指示或者现场的一次办公都可以确定一个项目的启动。由于项目可实施性研究工作的失位，项目的失误乃至失败也就自然而然的无法避免。

（三）资金无保障，社会效益差

目前，很多地方政府在投资资金方面都存在着短缺的现象。由于许多项目需要地方财政来安排配套资金，而这些被套资金很多时候又远远超出了地方财政的承受能力，因而超范围的使用上级财政资金就成为各地都十分普遍的现象。另外，由于地方配套资金的不到位，不仅影响了项目的进度和质量，而且也产生了一系列的不良社会反应。[3]很多重大项目，在投入了大量资金建成之后，却由于缺乏合理的前期论证评估，无法正常运转，只得在花费大量人力、物力资源之后，等待荒废。

绝对的权利导致绝对的腐败，虽说对目前我国的政府投资状况扣以“绝对的腐败”有点危言耸听，但如果还是放任政府随意投资而不进行有效的规制和监督的话，那么腐败的滋生、资源的浪费将无法估量。因此，完善人大对政府投资行为的监督，刻不容缓，任重而道远。

二、人大对政府投资监督的必要性

政府投资作为各级政府预算中最重要的内容之一，是关于政府如何花钱的问题。因此，审批和监督的权力都应该由各级人大来行使。由各级人大对政府投资行为进行监督不仅具有现实的迫切性，而且也具有充分的理论基础和法律依据。

（一）人大对政府投资监督的理论依据

1.公共信托理论

公共信托理论是西方国家宪政的基本理论之一。“信托”字面上的意思即为：“基于信任而委托”。将这一理论应用于政府投资领域，指公众基于对国家某些领域的能力的信任，而将自己的财产通过税收，土地出让金等方式委托国家代为保管，国家只是这些资金的保管者而非所有权者。所以根据这一理论，这些政府性资金最终到底如何使用，作为委托人的全体人民或人民代表自然享有知情权和监督权。因而，政府投资必然要受到由委托人或委托人的代表所组成的权力机构的制约与监督。

2.人民主权理论

人民主权理论是指国家最高权力“民有”（来源于人民），这是国家权力合法化的依据。根据这一理论，人民才是国家事务管理的主体，在一定的政权组织形式下，依法管理国家事务。[4]在对政府投资行为的制约方面，该理论与公众信托理论具有同等的适用效果。我国宪法规定，各级人大及其常委会是国家权力机关，受人民群众委托并代表其管理本地方事务。因此，我国各级人大对政府投资行为进行监督有其内在必然性。

3.分权制衡理论

分权制衡理论是指立法权、司法权以及行政权三者之间内在的相互制约与平衡状态。该理论的前提假设是，权力的享有者对于权力的行使，有扩张的冲动，也有滥用的欲望，权力不受约束与监督，必然会走向腐败。因此，要想实现国家权力和谐，必须要分散国家权力配置。尽管我国没有采取三权分立的模式，但是在国家机构的职能设计中也体现着分权与制衡的理念。基于分权制衡的理论，权力机关作为一种外部监督也必须加强对政府投资的监督。

（二）人大对政府投资的法律依据

加强人大对政府投资的监督在我国也有着充分的法律依据。根据宪法第99条和104条的规定，地方人大有权审查和决定本地区内的政府投资计划（包括经济、文化和公共事业等方面）是否具备合法性和合理性，是否发挥了对全社会固定资产投资的引导作用。宪法赋予各级人大及其常委会的审批权，正是权力机关行使政府投资监督权力的根本法依据。根据《预算法》第13条规定，地方总预算执行情况由各级人大及其常委会监督，审批本地区预算调整方案，这里的预算自然包括政府投资的计划与预算。除了宪法和专门法外，一些地方性法规也给予了各级人大对本地区内政府投资监督的权力。[5]如北京、上海、广州、深圳等地都出台了相应的地方性法规，规定重点建设项目或者预算达到一定金额的政府项目，市政府应当提交人大或人大常委会进行审议。

三、人大对政府投资监督的不足

总体来说，经过长期的探索和实践，各级人民代表大会及其常委会在监管政府投资行为的方面虽然取得了一定成效，但是仍存在着许多的不足之处。具体表现如下：

（一）立法体系混乱

从现行法律条文的角度出发，人大对政府投资行为的监督不仅具有宪法层面的依据，还具有专门法及地方性法律、法规的依据。然而经过详细的推敲，我们就不难发现宪法中关于人大对政府投资监督的规定，多为一些原则性的条文，过于空泛，难以据此落实到政府投资的每个过程，散于其他专门法中的相关规定，又缺乏相应的体系化、系统性。而我国目前专门的关于规范政府投资行为的立法文件更多的是见于各省市的地方性法律和规章之中，立法级别太低，导致相应法律文件对政府投资行为的规制的权威性不足。[6]全国性政府投资基本法律规范的欠缺，导致各个地方在制定具体的政府投资规范时不仅无法可依，而且具有极大的自主性，投资行为更加恣意妄为，监管难度显著增加。同时，全国性投资项目的监管也缺乏法律依据，而这些项目大多数都属于影响范围非常广的、需要人大严加监管的全国性重大事务。

（二）报批程序不合理，人大缺乏对政府投资决策的决定权

法律规定，地方人大及其常委会在重大事项上具有决定权，有权监督本级预算的执行，审批本级预算的调整方案。然而，许多地方政府投资项目的报批并不经过人大及其常委会，普遍现象是本级政府缺乏向人大或人大常委会的报批项目意识，上级政府也没有相应的要求。

虽然大多数地方人大具有审核和批准地方政府使用政府固定资产投资预算的权力，但这种审批基本上是不涉及具体的投资项目，而仅仅是政府性资金在社会各业态之间如何分配的问题。[7]大多数地方《政府投资项目管理办法》都习惯将审批权交给发展改革部门或具体部门（如农林牧副渔等）行使。的确，发展改革部门或具体部门更为熟悉本部门业务，让其决定本部门投资事项无可厚非，但若由行政部门完全行使审批权，会导致权力制约体系无法形成，权力滥用与官员腐败在所难免。

（三）政府投资的资金来源上，人大缺失话语权

财政预算内资金是政府投资项目资金的主要来源，当然地方政府还拥有土地使用权出让金。近些年来，包括“地方政府债券”在内的诸多“政府性资金”能否用于政府投资，如果能，审批程序又该如何设计等诸多问题引起关注，有的地方政府认为应将其写入预算提交人大进行审议，但更多的地方政府对此问题含糊不清。在没有相关规定的情况下，人大监督面临的最大问题可能是，对于这部分资金的性质及使用没有明确的话语依据。[8]

四、完善人大对政府投资监督的法律建议

为了有效发挥人大监督在政府投资中的职能作用，确保政府投资项目的科学投入，抑制权力滥用，腐败滋生，使有限的财政资金得到最大程度的合理使用，须采取以下措施：

（一）积极参与政府投资立法

基于我国目前有关政府投资方面法律的混乱和大量的法律空白，人大应积极地参与政府投资立法，并积极促进相关法律法规的通过，即人大对政府部门起草的投资条例或管理办法拥有最终决定权。这样立法的优点在于：第一，法规的效力等级高，可以为制定其他政府投资法规和规范性文件提供依据，避免地方政府为了自身的利益而任意制定相关法律法规，各行其是。第二，可以落实人大对政府投资行为的监督权。[9]行政部门在制定政府投资法规过程中，“想方设法”避开人大的审批和监管，因此，人大对法规的最后通过，可以通过行使审查权来把关由政府制定的法规的具体内容。另外，人大也须合理行使立法权。政府投资立法需要涉及审批、实施、管理等多个行为过程，本质应属行政立法，因此作为权利机关的人大不可以独自立法，只能通过参与立法监管其内容和质量。

（二）加强预算程序监督

在预算编制阶段，各级人大及其常委会就须加强对政府性资金使用情况的监督，认真全面地审查分析项目的合法性、可行性以及必要性。以本级区域财政承受能力为基准，不仅须严格管控项目投资数量和规模，还须对地方政府举债力度进行适度控制，努力寻找出举债投资与自身财政负担能力的平衡点。[10]根据有关法律法规规定，人大及其常委会也应该监督政府投资项目预算的执行情况，及时跟进资金到位率和使用率，主动参与项目招投标工作，积极预防违法行为的发生。

（三）加强决策程序监督

由于政府投资决策不仅涉及民主问题，而且与科学密切相关，因而决策权力应由人大和政府两个机关共同行使，才能更合理地发挥其效用。所以，人大要充分合理地行使法律给予的重大事项决定权，将政府投资项目纳入人大讨论决定的事项范围，对政府年度投资计划进行重点审议。[11]人大不仅要考察投资项目前期的科学性和可行性，以防止政绩工程和资金的草率投入，而且也要审议投资项目的必要性，同时地方政府的财政负担能力也是关注重点。通过全方位审查，遵循量力而行原则，严格按照《预算法》要求，适时对政府提交的投资项目作出决策。

（四）干预重要制度的确立

政府投资领域的重大制度，如重大项目公示制度、责任追究制度等对于保证政府投资决策的科学性、民主性和防止政府投资腐败等具有重大意义。[12]然而有关设立这些制度的提案或相关工作计划已经持续几年时间，却仍未建立，其中固然有对设立条件成熟与否的考虑，但更多的却是权力和利益等因素冲突的结果。此时，必须发挥人大监督、协调的作用，在考察制度设立的可行性与紧迫性后，积极推动相关制度的建立。

（五）现有监督机制制度化

目前，人大对政府投资的监督方式主要包括要求相关政府部门向人大常委会做工作报告，因而具有临时性和不定期性，各级政府投资立法中仍缺少政府投资项目监管常设性机构，也缺乏监管配套制度。从实际情况来看，如果该机构要正常行使权力，有效地发挥监督政府投资的作用，就必须与地方政府相互独立，否则只会出现各级政府在投资中既当裁判员又当运动员的现象，权力无法关在笼子里。基于此，在政府投资立法中，必须使人大的监督汇报机制完全体系化、制度化、常设化，这样才可以更好的发挥国家权力机关在政府投资中的监督作用。

（六）加强人员队伍建设

完善人大对政府投资的监督，还应高度重视专业人员的培育，为未来政府投资专门委员会的建立提供人才储备。在经济、管理、法律、科技等方面，加强对政府工作人员的专业培训，全面提高他们的综合素质和监督能力。

五、结语

在当今中国，政府投资在宏观调控，提供公共产品，促进经济和社会发展等方面发挥着重要的作用。为了保证政府投资能够实现良好的经济和社会效益，就有必要对政府投资行为进行合理的监督。然而当前社会对我国政府投资的监督更多的来自于政府内部机关的监督以及项目实施过程中的监督，但政府性投资项目往往都是影响重大且长期的过程，仅仅由政府内部机构对投资项目实施过程进行监管远远不够，更需要权利机关对政府投资从预算到审批、决策、实施进行全过程的监督。因而必须确定人大监督在政府投资监督体系中的地位，厘清人大监督方式的不足并据以提出完善意见，从而充分发挥政府投资的正面社会效应。