新时期产业招商问题探究与策略分析

◎徐 朗

（上海浦东新区社会信用促进中心 上海 201206）

一、产业招商概念解析

（一）产业招商定义

产业招商又称产业链招商，是以区域经济发展、产业结构调整为导向，重新定位区域产业，围绕产业链主导产品及其上下游增值环节，充分调动行政资源、社会资源优势，发挥优势企业辐射效应，推动区域产业链集群的创新模式重构、生产模式变革、商业模式优化、管理模式创新，从而提高招商引资的协作力、竞争力。

（二）产业招商特征

产业链招商比拼的不再是土地、税收等政策优惠，而是在产业链分析的基础上，打造产业集群，满足构建产业链的需要，寻找和弥补产业链的薄弱环节，有目的、有针对性地进行招商[1]。相比于传统招商引资模式，产业招商特征明显：

第一，产业招商的目标是打造产业集群。被专家称作“中国经济第三次浪潮的发动机”的产业集群，就是一个区域内密集发展一种产业，形成了产业基地[2]。产业集群形成后，区域发展将通过降低成本、刺激创新、提高效率等多种途径，提升区域的竞争力。

第二，产业招商核心是科学的产业规划。产业招商需要全面“摸清家底”，剖析区域产业发展结构和特性，挖掘区域产业特色、亮点，梳理区域发展优势、劣势，有针对性地找出当地各主要产业发展的断节点和制约点，预测和规划发展前景，从而制定出产业发展规划。产业发展规划应该包括产业定位、产业发展思路和目标、产业招商指引、政府管理创新、人才体系培养等各方面。

第三，产业招商本质是产业链的整合。产业链整合是将碎片化产业发展状态进行调整、组合和一体化，注重产业链分析，寻找和弥补产业链薄弱环节，谋求长远的竞争优势，最终形成龙头企业、领军企业等为核心的优势主导产业和相应配套产业结构的过程。产业链整合显示了产业链最终产品或服务的使用功能不断成型的过程[3]。

第四，产业招商基础是政府职能的转变。产业链一旦形成，必然会吸引诸多配套服务企业，这对当地政府推动营商环境、生活环境的改善提出了严峻的考验。安商、育商、稳商、促商已成为地方政府招商引资的重要手段，“产城融合”也是产业招商发展到成熟阶段的必由之路

（三）产业招商模式

产业招商根据驱动因素可以分为政策驱动型、资源驱动型和资本驱动型。以航空产业发展为例：

政策驱动型招商是最为常见的招商模式之一，通过降低行业准入门槛、发挥财政扶持优势、创新区域经济政策等来吸引企业落户。吉林省发布《关于印发支持通用航空产业发展若干政策的通知》，支持开发低空旅游线路，鼓励开发空中游览等航空旅游产品，加快通用航空产业项目用地审批，降低准入门槛政策，推动通用航空产业集聚。该政策的出台，旨在突破通航空域管制，具有示范引领效应。政策驱动型产业招商适应于传统工业园区转型、新型工业园区开发、园区尚未形成优势产业的集聚等情况，短期内成效明显。

资源驱动型产业招商是指龙头企业、领军企业等对供应链的引领带动作用，发挥高校、科研院所等创新效应，整合区域生产要素、创新要素、人才要素等带动产业链集聚。以C919大飞机专项为例，中国商用飞机、中航商用发动机分别于2008年、2009年落户上海以来，先后吸引、带动了美国伊顿公司、中科微精等国际、国内知名企业集聚，先后打造形成了张江飞机设计研发中心、祝桥“航空城”及总装基地、临港发动机研制基地、紫竹高新区航空电子集聚区、虹桥临空经济示范区等，上海航空产业链和规模大大延伸。资源驱动型产业招商适应于成熟型工业园区、优势企业集聚地区、各类资源要素丰富地区。资源驱动型产业招商更注重长远效益。

资本驱动型产业招商是指通过政府引导基金，吸引产业链优质企业落户。产业引导基金既是实现产业升级的宏观政策工具，也是撬动社资本的有效方式。2017年郴州市出台《关于支持通用航空产业发展若干政策措施》，提出设立1亿元郴州市通用航空产业发展专项资金，由市政府投入20%作为资本金，其余80%鼓励引导社会资本和金融资本投入。重点支持以通航旅游、通航会展、航空文化、通航制造为特色的通航小镇和产业园发展。资本驱动型招商适应于以战略性新兴产业为主导的园区。

二、产业招商思考与建议

（一）产业招商的问题

产业招商已成为区域经济发展的重要手段，但与经济发展水平和社会发展阶段之间不匹配、不协调、不适应，存在的主要问题包括：

第一，产业招商人才匮乏，服务型政府理念尚需根固。招商人员对技术创新、产品创新认识不够，造成优质项目流失；窗口人员、审批人员服务意识不强，造成招商敏感度较低，群众办事感受差。政务诚信度离群众期待还有一定差距，政府决策透明度、政策承诺和签订的各类合同兑现情况有待加强。

第二，“互联网+”“AI+”“5G+”等新概念不断涌现，“风口式”“跟风式”招商严重，区域产业定位失灵。地方政府往往为做出业绩，产业招商中枉顾区域发展水平，片面追求高技术、高附加值产业，最终造成区域产业布局杂乱、集而不群“特色不特”“亮点不亮”。

第三，产业政策大而不专、泛而不精，针对性产业扶持政策缺失。地方政府为规避风险，财政政策发放时向税收体量大、发展效益好的优势企业倾斜，高技术企业、小微双创企业等往往因为税收贡献较少、研发周期长等因素难以享受政策红利。

第四，利益主体多元，产业招商矛盾凸显。招商过程中，地方政府注重税收贡献，招商机构注重指标完成，园区机构注重厂房、楼宇开发出租回报率，三方主体利益不统一，造成管理失衡、招商乏力、配套缺失。地方政府部门间协商联动机制较弱。

第五，产业集聚势必带来人才集聚，产业转型也亟待人才支撑，相应的文化娱乐、居住交通、教育培训等基础设施无法满足人才集聚需求。人才引进方面，落户机制、外国人员紧急来华、就业机制仍未有明显突破；人才培养方面，教育培训、技能培训市场因内外资属性审批限制，外资优质人才服务项目落地难。

（二）产业招商的建议

我国正处于更大范围、更宽领域、更深层次上提高开放经济水平的拓展期。社会分工越来越细、企业之间的联系越来越密切，企业对外投资也从获取招商奖励、获得政府便利等角度转向区域资源要素是否健全、产业链发展是否齐全、营商环境建设是否完善等方面进行综合考虑。因此，地方政府也应在产业招商中快速做出调整，建议如下：

1.统筹规划，明确招商二次定位

摸清家底，深入分析区域内社会经济各产业、行业和子门类发展脉搏与轨迹。二次定位不是简单的出具工作指引，也不是“按图索骥”，应在全国大产业链环节中找准自身发展定位，以项目对接、产品对接和产业链对接为目标，培育壮大产业集群。借鉴上海市2018年出台的《关于印发〈上海市产业地图〉的通知》，以可视化地图形式展现上海市产业发展概况，立足空间维度、产业维度，形成了产业现状图70张和产业未来图31张。产业现状图全面反映了产业创新资源分布，梳理了标识重点企业、龙头企业以及高等院校、科研机构、功能平台、协会联盟等创新资源；产业未来图前瞻规划产业发展布局，聚焦产业总体布局，16个区、67个重点区域、“3+5+X”区域产业定位，以及27个重点行业空间布局。

在产业政策规划上，由“大而泛”向“小而精”方向转变，制定“功能性财政政策”，立足产业薄弱环节，做到“一个产业、一个政策”“一个环节、一个制度”，重点扶持产业链发展薄弱环节、产业链提质增效环节。转变产业政策扶持思路，产业类项目社会效益、经济效益并举，强调项目“支撑”效应，项目绩效评价与公共技术服务、科技成果转化等挂钩。

在产业服务规划上，探索“产业专员”工作机制，解决产业招商信息不对称、项目跟进周期长而掉链子、招商人员业务能力不足等问题，建立多层次产业招商、服务队伍。发挥招商服务机构的触角作用，形成招商机构在前，行业主管机构、行政审批机构、财政补贴机构在后的多维联动机制。产业专员还应深耕某一产业发展研究及国家、省、市产业政策梳理、服务工作。根据需要牵头成立重大项目服务跟踪工作组，协调推进项目落地涉及的准入审批、税务监管、土地环保、人才配套等各类问题。

2.转型升级，围绕增值环节招商

“转型”并非“转行”，产业转型是从低附加值向高附加值升级、从高能耗高污染向低能耗低污染升级、从粗放型向集约型升级。产业转型升级方式有：以高端化为重点，推进重点技术改造和载体创新；以特色化为优势，完善生产性服务业服务体系建设；以品牌化为战略，开展品牌孵化、培育；以信息化为手段，推动工业化和信息化、城市化和信息化“两个融合”；以市场化为动力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

围绕产业链增值环节招商，开展龙头企业、领军企业、独角兽企业、单项冠军企业培育等特色化“产业小镇”建设。

3.融通发展，重构产业创新生态

对标国际“产业链承载区”“产业链示范区”建设，构建大中小企业深度协同、融通发展的组织模式。发挥创新功能型平台在资源汇聚共享、主体协同联动、创新组织推进等方面的核心枢纽与载体作用，使平台成为创新链与产业链的重要结合点，成为创新生态网络的关键节点，促进创新效率提升和创新价值实现。

创新“以商引商”，提高招商积极性，打造多层次、多渠道、宽领域的产业招商格局。2018年上海市青浦区出台《关于招商引资“以商招商”的实施意见》提出“招商顾问单位”概念，旨在通过选聘区内主导产业领域重点企业或领军企业高管、重点外资企业及跨国公司高管等，积极开展宣传和推介青浦区投资环境、相关政策和主导产业，协调符合产业发展导向的目标投资客商前往青浦参观、考察，积极联络并协助做好相关项目的对接洽谈，助推项目落地。

4.深化改革，优化营商环境建设

进一步提升营商环境改革工作的精准性、落地率和覆盖面，把打造法制化、国际化、便利化营商环境作为促进质量发展、提升区域软实力和核心竞争力的重要举措。从准入角度，聚焦企业办事全流程便利，根本性推动管理型政府向服务型政府转变；从监管角度，以包容审慎监管为核心，探索行政管理容缺机制、容错机制；从服务角度，发挥“小政府、大社会”功能效应，公务人员要放低姿态，有求必应、无事不扰，打造企业全生命周期服务体系。

三、结语

良好的营商环境，除了留住企业，还应吸引资金、技术、人才等各类发展要素。完善多层次资本市场，实施财政资金配套和社会资金联动，形成产业投资集聚活跃、商业银行信贷支撑有力的多元化投融资体系。畅通科技成果转移转化链，探索建立各类创新主体参与协同创新的信用机制、责任机制、统筹协调机制。“外引”和“内生”双管齐下，集聚稀缺型产业人才、创新人才和创业人才。通过政府购买专业服务的方式，建立人才数据库，大力扶持人才培训市场，开通高端人才专项引进渠道。