检察公益诉讼“回头看”看到了什么

文／本刊记者 唐姗姗

深入实地跟进监督检察建议的落实效果，确保每一份诉前检察建议都得到落实，每一起案件都经得起检验

今年，最高检下发了《全国检察机关公益诉讼“回头看”专项活动工作方案》，各地检察机关立即行动，结合2018 年公益诉讼工作情况，对相关部门落实检察建议情况进行了回访，深入实地跟进监督检察建议的落实效果，确保每一份诉前检察建议都得到落实，每一起案件都经得起检验。最高人民检察院检察长张军要求，要聚焦生态文明建设，对公益诉讼工作及时进行“回头看”，抓好各个环节的落实;要认真开展公益诉讼“回头看”，把落实检察建议从一开始就抓得很紧很实，让人民信任，促进法治落实。

检察建议平均采纳率95%，有针对性解决问题

6 月，最高检组成调研组分赴各地，以听取汇报、互动答疑、调阅卷宗等方式，总结经验、分析问题、听取建议，并奔赴大要案现场查看整改情况。其中，最高检第八厅第一办案组联合江苏省检察院、上海市检察院各一名骨干，负责“大东北”——黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区的“回头看”督导调研工作。

在检察机关提起公益诉讼的案件中，诉前程序占了很大一部分。诉前程序是指检察机关在提起行政公益诉讼之前，先行向被监督行政机关提出诉前检察建议，以督促其主动纠错履职，节约司法资源，提高办案质效的监督方式。特别是全面开展提起公益诉讼工作以来，检察机关更加注重发挥诉前程序保护公益的作用，行政机关更加重视检察机关的检察建议，积极主动进行整改。

在这次调研中，上述四省、区提出的检察建议均在2000 件以上，其中内蒙古自治区提出7681件，黑龙江省的整改率已达98.24%。

辽宁省检察机关对诉前建议质量不高深有感触，“一些基层院检察官同时承担民事、行政、公益诉讼三项职责，任务繁重，有些公益诉讼检察人员配备不到位的问题依然存在，因此队伍素质和能力尚有不足。检察建议内容司法化、专业化不足是很大一个问题，加上检察建议文书制作不规范，合计占比能达到11.15%。同批同类案件占比较大，影响了部分案件的质量”。

吉林省检察机关认为，一年以后整改依旧未完成的也存在多种原因，“2018 年的诉前检察建议中，有65 件虽然行政机关已经积极履职了，但是受客观条件限制，整改周期太长，所以‘回头看’的时候还没有整改完毕，还有11 件由于自然条件本身的原因，树苗成活率低，行政机关补植复绿工作效果不达标”。

在开展公益诉讼“回头看”工作中，江苏省泰州、靖江两级检察院针对游轮非法占用堤防岸线整治效果进行实地查看（摄影／许靖）。

对这些在“回头看”中发现的情况，四省、区检察机关建议上级院多增加案例式指导，对一类案件建立一个模板，便于基层院干警“照此办理”，提升办案效率，防止出现偏差和风险，建议最高检会同行政机关汇编民事行政公益诉讼涉及的法律法规，适当为基层院减负。另外，对因资金、时间、客观的整改周期需要等原因造成整改不到位的情况，建议增加附条件不起诉，或者经检察机关批准延长期限一次等方式。

调研组在七台河市检察院与市煤管局、市生态环境局、市水务局等10 家行政机关座谈中，行政机关表示，检察建议不是一发了之，而是积极帮助行政机关想办法，主动协调多部门磋商，实实在在推动问题的根本解决。检察机关的介入减轻了相关行政机关的工作难度，增强了行政执法监管的震慑力，今后将加强与检察机关的配合，推动地方法治政府和社会治理现代化。

暗访明察，科技跟进

根据调研组统计，在此次专项活动里，基层自查、市院和省院督查、个案抽查及现场检查成为“回头看”的主要方式。仅辽宁省院就抽查案件400件，查看现场56处。如何查看现场，暗访明察与科技跟进成为此次排查的重要手段。

2018年5月，黑龙江省七台河市桃山区和茄子河区检察院分别发现七台河市云鹏塑料有限责任公司在没有资质的情况下非法收集、贮存、处置医疗机构使用后的一次性输液管、针头、输液瓶。茄子河区刘峰家塑料加工部在没有任何资质的情况下长期违法收集、贮存、处置医疗机构使用后的一次性输液管、输液瓶，严重侵害社会公共利益。上述两院分别向对应区环保局下发检察建议，环保局对辖区两处收购部和塑料加工点进行查处，并将涉嫌违法的业主移交公安机关处理。

七台河市有各类医疗机构658家，日平均产生约2.5 吨医疗废物，经市院民行处多次深入市医废处置中心调查了解，全市在2018 年尚有154 家医疗机构未与医废处置中心签订协议。

七台河市检察院在全市范围内开展医疗废物处置专项整治工作，共办理医疗废物公益诉讼案件12 件，向卫生、环保等行政机关下发检察建议12 份，切实保障了人民群众身体健康。

在今年的“回头看”专项活动中，七台河市检察院派专人对相关医疗诊所进行暗访，调查核实医疗诊所对医疗废物的处置是否已经合规，后由检察机关联合卫健委，对相关医疗诊所进行调查，核实落实整改情况。

针对整改情况，七台河市人大常委会副主任曲洪斌透露，七台河市检察院结合案件办理情况，已经向市人大提出了立法建议，市人大常委会决定制定《七台河市医疗废物管理制度》，拟于年底出台。

对于坐拥长白山区的吉林省来说，实地走访林区要消耗大量人力物力。吉林省延边林区检察院运用“GPS终端”“电子林相图App”等科技手段，大大缩短核查案件现场周期，提高了办案效率。吉林省长春林区检察院与专业测绘公司签订协议，委托测绘公司运用卫星遥感影像、斑点地图精确查找、GPS 精准定位技术核查整改情况，为排查工作提供有效数据支撑。

“现在，我们已将‘回头看’活动作为新增模块，嵌入已有的行政检察大数据应用平台，便于对整改情况持续跟踪，为后续起诉审查做好准备。”吉林省长春市检察院相关负责人说。

切实整改，发现新线索

在此次“回头看”专项活动中，一批未整改的案件最终全面落实。

内蒙古包头境内马留沟形成的长流水，使京包客专方圆600公里两侧积水不断增多，造成路基松软变形，直线的轨道几何尺寸加剧，过往的动车到这里车速秒变“绿皮车”。由于当地环境复杂，这一路段涉及多个地区，内蒙古呼和浩特铁路检察院分别向包头市三个区、旗发出检察建议，同时向包头市政府发函要求解决，多次督促未果。

在“回头看”专项活动中，针对这个问题，呼和浩特铁路检察院加大沟通力度，分管领导多次带队考察，组织多方座谈协调，促使多部门联合行动，最终推动政府各部门积极配合，全面落实整改。

黑龙江省富锦市检察院在2018年办理了“两山”非法开采矿石和非法占用农用地案，当地国土行政部门做出了8 件行政罚款决定，用于恢复生态环境。但在“回头看”走访时检察机关发现，这笔罚款从未被缴纳过，违法行为人并没有申请行政复议或向人民法院提起诉讼，而超过罚款缴纳期限以后，相应部门也没有采取任何行政措施。

富锦市检察院对制止环境破坏情况、处罚违法犯罪情况、执法单位履职情况进行跟踪监督，向相关部门发出了诉前检察建议。行政部门收到检察建议以后，立即向法院申请强制执行，收缴罚款340 万元，这笔罚款将被全额用于恢复因非法采矿和非法占用农田而被破坏的黑土地。

最高检第八厅相关负责人在调研结束后表示，在今后的办案中，要将“回头看”作为一项常态性工作，与跟进监督、发现新线索结合起来。“对行政机关未整改或整改未到位、久拖不改敷衍了事的，适时依法提起诉讼；对确因客观原因不能限期有效整改，积极准备前期工作的，暂不提起公益诉讼，协调推进帮助落实整改；对整改后又反弹回潮的，及时跟踪问效，帮助行政机关整章建制，协调解决跨部门推进不力情况，力争从根本上、源头上推动问题的解决。”■