基于行政审批制度改革的营商环境优化研究

周志超

[摘要]一流的营商环境有力地促进区域经济社会高质量发展。行政审批是营商环境的第一窗口，优化营商环境的首要任务就是简化行政审批。研究表明南宁市营商环境与先进城市相比存在较大差距。虽然南宁市行政审批改革取得一定成效，但还存在诸多问题和不足，聚焦自身问题，借鉴国内外先进城市打造一流营商环境的经验，提出南宁行政审批改革的着力点为“树立服务理念、强化部门协同、规范中介服务行为、完善监管体系、推进互联网+政务服务”。

[关键词]行政审批 营商环境 对策

[中图分类号]F062.6   [文献标识码]A   [文章编号]1009-4245（2019）05-0031-06

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2019.05.006

在全球化竞争日益激烈的背景下，“营商环境”越来越成为世界各国经济发展中所关注的重点。习近平总书记曾多次提出要高度重视营商环境，并在中央财经领导小组第十六次会议中强调加快建设开放型经济新体制，就要通过改善营商环境，提升我国国际竞争力。2019年，我国政府工作报告中也将“着力优化营商环境”列为重要任务来抓。营商环境与地区的经济繁荣程度呈正向关系，一个地区的营商环境越好，区域经济发展越好。世界银行研究表明，仅仅提高政策的可预见性，就会使企业增加新投资的可能性提升30%;营商环境整体指数提升1%，会使投资率增长0.3%，GDP增长率提高0.36% [1 ]。

行政审批是营商环境的第一窗口，营商环境的好坏很大程度上体现在行政审批事项多与寡、环节的繁与简、效率的高与低、服务质量的优与劣等方面。张龙鹏等（2016）研究表明：行政审批具有创业抑制效应，即行政审批成本越低的区域，创业活力越强;反之，亦然。因此，优化营商环境的首要任务就是简化行政审批。2018年，广西优化营商环境大行动三年实施方案（2018—2020年）提出，实现“一年重点突破、两年全面提升、三年争创一流”的总体目标，力争营商环境进入全国前列。以行政审批改革为引领优化营商环境是贯彻落实中央和自治区赋予南宁的重要使命，是促进区域经济增长的关键举措，是推动经济高质量发展的内在要求，是实现强首府战略的内生动力。

一、营商环境内涵与南宁市营商环境现状

（一）营商环境内涵

目前，营商环境还没有统一的概念。有些研究将“营商环境”、“投资环境”、“营销环境”等概念常通用或混用。大多数直接采用世界银行的概念，即营商环境是指在一定时期内，一个国家或地区创办和经营企业的难易程度，主要包含企业在开设、经营、贸易活动、纳税、执行合约及关闭等方面遵循政策法规所需付出的时间和成本等条件 [2 ]。营商环境可理解为伴随企业生命周期活动的整个过程（从开办、经营至破产的各阶段）的各种周围境况和条件的总和。概括地说，包含影响企业活动的社会环境、经济环境、政治要素和法律环境等方面，是一项涉及经济、社会、开放众多领域的系统工程。

（二）南宁市营商环境现状

近年来，南宁市营商环境不断优化，但与深圳、杭州等国内发达地区相比，仍有较大差距。从政务大厅服务质量看，D3方评估平台联合零点有数对全国36个重点城市的评估结果表明，2018年南宁实体政务大厅排在后五名，而深圳排在第一位，网上政务大厅服务排名不仅远低于杭州，也低于周边的省会城市贵阳、昆明;2019年南宁政务大厅服务排在后五名。

从营商环境来看，由表1可知，2018年南宁市营商环境指数在35个主要城市中排名第22位，虽比上年提升5名，但总体排名靠后;在营商环境指数的主要评价指标中，虽然软环境指数、商务成本指数、市场环境指数有明显改善，但生态环境指数、社会服务指数均有所下降。另外，南宁未进入“2018年中国最优营商环境城市排行榜” 前30名榜单和“2018年中国营商环境百强区县排行榜”。

根据2018年南宁市营商环境情况征求意见表，调查表共发出627份，回收468份，回收率为74.64 %。从南宁市营商环境调查情况来看，企业对营商环境的满意度总体不高，对营商环境的总体评价为：非常满意（43.32%）、满意（27.29%）、好（20.99%）、一般（8.21%）、不满意（0.19%）。同时，由表2可知，各项指标的总体满意率没有一项超过95%，而且非常满意率没有一项超过60%。

二、优化营商环境之南宁行政审批改革的主要做法

南宁市认真贯彻落实国家和广西壮族自治区关于优化营商环境的部署要求，围绕打造国内一流营商环境目标，深化行政审批改革，在审批环节精简、审批流程优化、审批效率提升、审批服务改善等方面取得明显成效。具体做法如下：

（一）行政审批体制机制创新

创新行政审批体制机制，推动审批更集中、更高效。一方面成立南宁市行政审批局，将27个市直部门的49枚审批专用章合并成1枚“南宁市行政审批局审批专用章”，实现“进一个门、盖一个章、办所有事”。另一方面，为优化南宁市行政审批局职责，加挂南宁市营商环境建设局牌子，集中整治营商环境突出问题。

（二）推出系列审批服务新举措

南宁市行政审批局推出审批服务新举措，增强了企业和群众的获得感。通过推行“容缺受理”审批模式、“全链条审批”、“零跑腿”办理、“南宁市民中心”微信公众号预约服务、“申请人承诺审批制”、“互联网+政务服务”等一系列举措，缩短了企业或群众办理时限，提高了企业和办事群众的满意度，激发了市场活力。

（三）为优化行政审批服务提供政策支撑

南宁市出台了行政审批制度改革的系列配套政策文件，释放政策红利。南宁印发了《南宁市深化简政放权放管结合优化服务改革重点任务分工方案的通知》（南府办〔2018〕36号）、《南宁市第一批“一事通办”利企便民改革清单材料的通知》（南府办〔2018〕43号）、《南宁市推进“一事通办”改革的若干措施》（南府办〔2018〕60号）、《南宁市实行便民事项双休日轮班办理工作方案的通知》（南府办函〔2018〕253号）、《南寧市贯彻落实推行“354560”改革提升服务企业效能若干措施实施方案的通知》（南府办函〔2018〕274号）、《南宁市落实重大项目建设“五个优化”若干措施实施方案的通知》（南府办函〔2018〕275号）等系列文件，不断提高政策获得感。

三、打造一流营商环中行政审批制度改革面临的困境

南宁市通过行政审批制度改革，使营商环境得到一定的改善，但与国内外先进地区相比，与企业和群众的期盼相比，与经济社会发展要求相比，南宁市营商环境仍存在较大差距，还有一些突出问题亟待解决。

（一）思想观念不够解放

解放思想是改革先导。观念保守、思想不够解放是造成行政审批改革难于创新的根源。在行政审批制度改革中，南宁市虽然取得了一定成效，但调研发现，不少政府人员的思想观念仍不够解放。具体表现及原因有：一是思想观念陈旧。有些干部形成思维定势，面对问题习惯墨守成规;有些干部唯上思想过多，不仅缺少主动探索和创新的精神，而且心理上还往往对行政审批制度改革中的新设想和新作法排斥和拒绝。比如，对深化行政审批改革的措施谨小慎微，对外地已形成的经验不敢借鉴。二是干部担当意识弱。一些干部以方便自身岗位管理回避风险。如在南宁市营商环境调研中，企业或群众认为因推诿扯皮导致效率低的占比高达28.67%，企业有困难时坐视不管的占比达10.49%。三是政策兑现执行弱。从对南宁市营商环境调研中了解到党政机关工作人员吃拿卡要比较严重;办事人员遭遇“阴阳清单”，即网上办事清单与窗口办事清单不同;仍存在执法粗暴生硬情况;企业普遍反映“企业开办”业务办理效率低，如微信预约难，发放微信预约号少且操作系统经常出现卡顿等问题，网上办理难以实现高效便捷。

（二）部门间协调性不足

行政审批相关部门缺乏有机衔接与协调，使改革难以形成合力。一些部门在服务企业时，不愿与其他部门沟通协调，尤其是在某个部门审批环节出现新情况新问题时，往往各自为政，相互“踢皮球”甚至难以继续下步流程环节，主要原因就是部门间的审批标准、材料要求、责任分工、互为前置等方面没有协调好，甚至互不认可执行，导致行政审批效率较低、企业和群众在寻求政府部门帮助时不知所措。此外，部门间的“信息壁垒”依然存在，信息不共享、系统不连通，导致“网上审批”协同办公推进难。

（三）行政审批中介服务不优

行政审批相关的中介服务市场化、社会化程度不够，专业性强的中介机构缺乏。企业和公众对于中介机构的服务水平不高意见较大。由表2可知，对中介机构管理方面的总体满意度（83.19%）得分最低。从走访调查来看，中介服务意见主要集中在“收费偏高”、“可选择性小”、“鉴定和评估时间较长”、“鉴定和评估程序繁琐”等。与深圳等发达地区相比，企业普遍反映收费项目多、收费高，给企业造成较大负担。部分中介机构拖慢政府行政效能，有企业反映，行政审批制度改革将部分审批环节改由第三方评估，但对第三方评估时限没有明文规定，个别机构评估耗时过长导致整个审批过程耗时比以前更长。中介垄断现象比较突出，部分中介服务在南宁市通常只有独一家或有限的几家，实际上剥夺了企业对中介机构的选择权。由于独家垄断经营，造成中介收费偏高、效率低下、服务态度不好等问题。

（四）审批监管不够完善

尽管通过实施审管分离使政府行政效率得以提高，但是仍然存在重审批、轻监管的弊病。究其原因：一是有些部门对行政审批权下放或转移后续监管的重要性、必要性认识不足，认为行政审批权下放转移就是权力下移，权力转移后监管责任在审批部门而不在自身，从而在实际工作中忽视审批事中、事后的监管。二是实际监管中，因体制机制不畅、职能重叠等原因，易在有利可图时，出现多部门争相监管，而在出现问题时，各监管部门则相互推诿责任。三是目前在登记受理环节，企业登记主要以形式审查为主，只要材料齐全且符合法定形式即可受理，虚假登记现象逐步增多。配套事中事后监管力度仍需进一步加强。

（五）“网上审批”服务不够便捷高效

企业和群众对网上审批业务的满意度较低，能在网上审批的项目有限，操作便利性不佳。一方面，行政审批是一个综合系统，要实现“信息多跑路，群众少跑腿”，就需要南宁市自然资源局、生态环境局、市场监督管理局、住房和城乡建设局、公安局等各政府行政部门信息的互相支撑，而当前这些部门间的“信息壁垒”，导致相同的材料需要多次重复提交，成为“一张网”建设和“网上审批”协同办公的瓶颈。另一方面，公众不能通过电子政务网及时了解最新的相关信息。相关涉企政策信息公开不够、推送信息不及时，在基本建设项目审批过程中，公众和行政机关之间信息不对称的问题比较明显。

四、以行政审批制度改革优化营商环境的对策

打造一流营商环境，政府是主体，具有引导、统筹、规划的主责，其主动进行自我改革是改善营商环境的关键。南宁市政府应对照国际、国内先进城市一流的营商标准，根据自身不足，找准自身改革的着力点。

（一）树立服务理念，进一步解放思想

从审批管理理念主动向政府服务理念转变。一是建立服务理念共识。将为企业和群众提供便利服务作为政府机构及公务员队伍的文化理念，以新加坡、香港、深圳等国内外营商环境一流城市为标杆，推动行政审批大提速，积极寻求最大限度降低企业与政府交往所耗费的时间和成本，使企业将更多的精力用于经营主业 [3 ]。二是要勇于创新。南宁市政府各有关部门应积极探索创新，进一步简化行政审批事项、优化审批流程、缩减审批环节、强化审批监管，通过理念创新、服务模式创新、组织形式创新、技术手段创新等方式，推进一流营商环境建设和提高企业满意度。三是全面强化各项制度措施。加强面向企业的政策辅导，认真贯彻落实优化营商环境的各项政策，避免办事清单出现网上和现场“两张皮”现象。针对企业普遍反映“企业开办”办理效率低、窗口节假日不办事等“难点”、“痛点”、“堵点”，进行及时整改，借鉴宁波大港社区、灵峰社区的“亲清家园”工作模式，构建亲清政商“新生态”，为企业提供“妈妈式”或“保姆式”服务。

（二）强化部门协同，进一步加大整合力度

只有切实推进行政审批部门的协同联动，才能形成强大的改革合力，真正实现行政审批效能的提升。一是加强顶层设计。对跨部门、跨层级、跨领域的事项进行认真梳理，建立“一个部门牵头负责，多部门协同配合”的工作机制，推进审批事项标准化，积极探索“多评合一”、“多审合一”、“一口受理”、“一网通办”模式，实现审批流程机制协调通畅，共同努力创造审批最少、流程最优、效率最高、服务最好、企业获得感最强的一流营商环境。二是建立清单管理制度。实行清单管理，厘清职责职能。学习借鉴台州先进工作经验，公开审批事项清单，推行负面清单管理制度，加快编制“一次性告知（限时办结）”清单、“减权放权事项监管责任” 清單、“最多跑一次”和“一次不用跑”清单 [4 ]，严格清单管理，做到“清单之外无证明”。三是加快行政审批标准化建设。围绕企业从准入到退出“全生命周期”，梳理办理事项，统一行政审批标准，推动行政审批服务标准化、规范化、长效化，实现无差别审批服务。

（三）规范中介服务行为，进一步提高中介服务水平

行政审批中介服务质量也是影响行政审批制度改革成效的重要内容，对进一步打造一流营商环境具有重要的意义。一是加大中介服务清理整顿力度。对行政审批中介服务项目和收费进行全面清理。编制保留类中介服务项目清单，并向社会公布并及时更新。二是建立行政审批“中介服务超市”和南宁市行政审批中介服务网（平台）。建立“线上+线下”同步运行全市统一的中介服务平台，全面放开中介市场，引入各类中介服务机构，引入中介信用评价体系和竞争机制，打破垄断，方便企业和群众自行选择中介机构。加大引入一些能提供全流程服务的中介机构入驻，提高效率和专业化服务水平。三是规范中介服务行为。规范中介服务事项，制作办事指南和流程图，做到办事项目统一事项名称、统一服务流程、统一承诺时限、统一收费、统一服务质量、统一服务评价“六统一”。四是打破行业垄断与区域壁垒。放宽中介服务市场准入，打破垄断，积极引进国内外资质等级、执业水平、资信度高且本地紧缺的中介机构进入市场，让中介市场充分竞争。五是建立激励和淘汰机制，强化行业自律。建立对中介组织的考核，建立群众监督体系，完善中介机构信用档案，将中介服务评价信息、信用记录和违规从业处理结果及时向公众公布。行政审批机关对考核为优质的中介机构，适当给予奖励或补贴;对不符合要求的，按规定实行整改或淘汰;对中介违法违规行为必须严肃追责。六是进一步探索行政审批替代机制。对于取消后转移到社会中介组织的行政审批事项，相关政府部门要加强对行业协会和中介机构的扶植规范和监管以促其发展。

（四）完善监管体系，提高协同治理能力

转变监管理念，真正做到“宽进严管”。一是积极探索监管新模式。创新事中事后监管方式，如积极运用大数据、云计算、物联网等信息技术，建立统一的综合监管平台，强化线上线下一体化监管，探索“互联网+”的监管新模式。二是建立以信用监管为核心的监管机制。依托企业诚信体系建设，健全企业信用“红黑榜”，完善企业信用信息公示平台，将经营异常和严重违法企业列入“黑名单”并实行失信联合惩戒，将守法诚信企业列入“红名单”并实行联合激励，充分发挥企业信用监管，实现“企业自律、社会共治”。三是构建多层次的监管体系。学习香港、新加坡等地经验，畅通有效的监督投诉渠道，建立“群众监督+媒体监督+组织监督”三位一体的监管机制 [5 ]。四是完善常态化的监管方法。通过“双随机抽查”、“飞行检查”、专项督查、专项审计、专项整治、事后稽查和绩效评价等方式，对发现的问题及时提出改革要求和建议，提高监管水平，努力减少权力下放后的监管风险。

（五）推进“互联网+政务服务”，打造行政审批智慧平台

深入实施“互联网行政审批服务”，努力让“最多只跑一次”和“零跑腿”成为常态。一是加强政务信息资源共享。围绕政务服务“一网通办”的目标，全面实现信息共享，借鉴上海经验，推动政务信息资源跨部门、跨层级、跨领域的互通和协同共享，在源头上破除“信息孤岛”，打造政务服务“一张网”。二是让数据跑代替企业跑。提高政务系统的易用性，以政务服务“一张网”平台为载体，通过“网上政府”使各个部门的办理事项都可以在网上办理。围绕“最多跑一次”和“不见面审批”的改革目标，推广“政务数据一张图”，实现“一次填报、大家共享”，释放出改革的“乘法效应”。三是加快推进“掌上审批” [6 ]。借鉴广州黄埔“一键办公司”的经验，学习广州南沙“零跑动+即刻办”政务服务模式，拓展“南宁市民中心”微信公众号或“爱南宁”APP功能。

[参考文献]

[1]謝俊，申明浩，杨永聪.差距与对接：粤港澳大湾区国际化营商环境的建设路径[J].城市观察，2017（06）：25-34.

[2]梁启东.营商环境的世界银行标准与国际化内涵[N].沈阳日报，2017-2-6（006）.

[3]魏陆.提高行政效能 优化上海营商环境[J].科学发展，2018（02）：67-74

[4] 陈国栋，曾立.持续深化“放管服”改革 全面优化营商环境[N].重庆日报，2018-7-31（001）.

[5] 谢俊，申明浩，杨永聪.差距与对接：粤港澳大湾区国际化营商环境的建设路径[J].城市观察，2017（06）：25-34.

[6] 汤淇皓.行政审批局模式的改革实践与发展路径——以南京江北新区为例[J].中共南京市委党校学报，2017（06）：70-75.

责任编辑：周 玲