解决我国民事执行难的新思考

程功舜

〔摘要〕 伴随着民事纠纷案件数量的增多，我国民事执行难问题越来越受到社会的关注。目前，不完善的民事执行规范体系、不健全的民事执行制度以及民事执行人员队伍建设的弱化等诸多因素的影响，都在制约着民事执行工作的进展。解决我国民事执行难问题，必须完善民事执行法律规范体系，优化执行主体模式，加强执行人员队伍建设，拓宽被执行财产发现渠道，强化执行监督体系，进一步加强外部联动机制，以保障申请执行人的合法权益，维护司法公正。

〔关键词〕 民事执行;执行主体;法律规范;监督体系

〔中图分类号〕D925.2   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）06-0089-05

近年来，伴随着民事纠纷案件数量的增多，我国民事执行难问题越来越受到社会的关注，尤其是某地“教科书式耍赖”事件已引起了社会公众的愤怒。该事件当事人公然藐视法院判决，恶意转移财产逃避法院的强制执行，动摇了胜诉当事人对法律信任的根基，破坏了司法的权威，严重影响了社会的稳定。因此，在全面依法治国进程中，解决我国民事执行难问题刻不容缓。

一、民事执行难与民事执行不能的法理内涵

民事执行也称民事强制执行或者强制执行。根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第224条规定，人民法院是民事执行的主体，执行对象是已经发生法律效力的人民法院的判决、裁定或其他法律文书所确定的权利义务。民事执行的过程是人民法院根据《民事诉讼法》《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》以及《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》等相关规范，行使司法执行权，强制义务人履行所确定的义务的活动。有学者认为，只要生效的法律文书得不到实际、有效的履行就是执行难，这种观点没有区分造成生效文书得不到执行的原因。事实上，如果生效文书得不到执行并不是因为被执行人主观恶意造成的，就应视为民事执行不能。

民事执行不能指的是被执行人客观上因无可供执行的财产，主观上并无恶意规避执行的意图，由此导致生效的执行文书无法实现。民事执行难是被执行人虽有可供执行的财产却恶意规避执行、损害执行人合法权益的行为。

对民事执行不能的情形，我国规定了“终本”程序，即终结本次执行程序，对确无财产可供执行的案件，法院将暂时终结执行程序并作出结案处理，待发现财产后继续恢复执行。“终本”程序是为了让一线执行法官从确无财产可供执行的案件中解脱出来，利用充足的时间和精力应对那些被执行人有实际履行能力的案件，从而提高实际执结率。2016年11月最高人民法院发布的《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》和2018年5月最高人民法院发布的《最高人民法院关于进一步规范近期执行工作相关问题的通知》（以下简称《通知》），对适用“终本”的要件进行了严格规范。案件被裁定为“终本”的，须同时符合以下条件：（一）已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产;（二）已向被执行人发出限制消费令，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单;（三）已穷尽财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置;（四）被执行人下落不明的，已依法予以查找;被执行人或者其他人妨害执行的，已依法采取罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，已依法启动刑事责任追究程序。《通知》更是详尽地列举了在财产调查时一般应完成的五类调查事项，要求人民法院对案件适用“终本”前，应严格执行《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》的规定，积极采取措施查明被执行人财产状况和履行义务的能力。

二、我国民事执行难的原因分析

作为一种社会现象，民事执行难的生成原因非常复杂，笔者试图从立法、执法、司法和守法的视角就主要原因进行分析。

（一）民事执行立法不健全

目前，我国还没有制定专门的民事强制执行法，相关的执行规范散见于《民事诉讼法》及其司法解释等相关规范性文件中。强制执行与民事诉讼是两种不同的法律制度，审判程序本质上属于诉讼程序，而执行程序属于非诉讼程序。诉讼程序注重公平，而执行程序注重效率。例如，在我国《民事诉讼法》中，关于执行可依据的法律条文有34条，并且大部分都是原则性的规定。一方面，部分规范性文件过于概括，可操作性不强;另一方面，民事执行的问题越来越复杂，规范条文的针对性不强，不足以解决实践中的相关法律问题。此外，法院缺乏一套外在的评判机制即强制执行程序规则，以致无法将各方的行为和博弈纳入法治轨道 〔1 〕，因而很容易产生执行困难的尴尬局面。

（二）民事执行制度不完善

1.受“重审轻执”传统观念的影响，使执行权附属于审判权。由于我国执行模式的历史缘故，“重审轻执”的观念有时还在影响着现行的执行工作。长期以来，从合一制模式到执行庭模式再到如今的执行局模式，执行机构一直都是人民法院的一个职能部门，是人民法院的一个附属机构，这就势必造成执行权附属于审判权。在法院的实际工作中，受“重审轻执”观念的影响，审判工作一直以来都是法院工作的重要组成部分，而执行工作被认为只是个附属部分，没有引起相关人员的高度重视，执行权只不过是附属于审判权的一个产物。在社会公众印象中，执行人员有时得不到当事人的认可，特别是得不到拒不执行人的尊重，社会地位相较于审判人员稍低一些。

2.现行审执分离制度不完善。毋庸置疑，审执分离的执行体制改革，关涉民事执行程序的总体设计 〔2 〕。虽然我国在人民法院内部实行了审判部门和执行部门的分离，审判的归审判，执行的归执行，但也没有达到令人满意的预期效果，究其原因主要有两点：一是执行机构没有从法院徹底分离出来。在民事审判阶段，人民法院必须保持中立地位与裁判者角色，法官在审判过程中应客观、公正、不偏不倚，持中立的立场与态度。然而，在执行阶段，人民法院为了保证执行工作的顺利开展，需要站在申请执行人的债权利益上考虑如何执行被申请人的财产，这就会使被执行人对法院的中立地位产生质疑，进而导致被执行人消极应对，甚至抗拒执行。二是审执职能没有实现分离。从执行局的角度来看，在实际工作中，执行人员有时会行使执行裁决权，如对生效执行文书的实体审查、案外人或被执行人提出执行异议、变更追加被执行人等。然而，执行裁决权处理的是一种民事实体纠纷，这实质上是一种审判权，理应由审判人员行使。当一个执行案件发生了实体争议后，执行法官往往成了案件实体争议的审判者和执行案件的实施者，审执职能并没有完全分离，结果有可能导致执行业务能力强的法官因审判专业能力不强而使执行不到位，甚至出现执行违法现象。

（三）执行人员队伍建设不到位

由于各种各样的原因，执行人员相较审判人员来说，流动性居高不下，队伍建设不到位。民事强制执行处于实现社会公正的最后一个环节，执行机构面临的压力非常大。虽然是一纸判决厘清了正义与非正义的界限，但是如果文书得不到执行，正义也就成了一句口号。执行工作的操作性难度要比审判工作大得多，一个一审案子一般六个月审完，一个执行案件往往需要两年时间，如果涉及司法拍卖的话，那就需要更长的时间，这对于申请执行人来说是个难以承受的诉累。由于执行机构人员队伍组成、结构、能力建设等的不完善，加之在民事执行中还可能会遇到暴力抗法现象，无疑对执行人员的人身安全也是个潜在的威胁，由此导致执行人员队伍不是特别稳定，个别执行人员迫于压力还有可能调离本单位。

（四）被执行人财产难以查明

1.民事执行人员对被执行人的财产查控能力不足，并且有依赖第三方倾向。“执行难”就根源而言显然主要不在于法院努不努力，而在于我国信用制度的不完善 〔3 〕。目前，个别领域信用制度缺失是造成民事执行人员对被执行人的财产查控能力不足的原因之一。以往执行机构在调查被执行人的财产时，主要是通过法院内部的财产查询系统操作的，针对的是被执行人名下的银行账户、房产等，但在大部分案件里，被執行人往往已经将这些“明显”的财产进行了转移和变现，因此这种常规的方法对于复杂的执行案件基本上发挥不了太大的作用。现行司法实践中，法院执行措施包括查询、扣押、冻结、划拨、拍卖变现等，而这些措施都需要相关单位配合才能有效实施，民事执行人员有时也有依赖第三方倾向，寄希望于第三方解决实践中的民事执行难问题。但实际上第三方认为他们只是起到一个协助作用，更何况个别部门对涉及“地方保护”或是“灰色地带”的案件，可能直接忽略法院的协助执行通知，以各种借口设置障碍，甚至会干预案件的执行，因此被执行人的相关信息、财产就很难查到。

2.被执行人法治观念薄弱，恶意规避执行。无论是民事案件的审判还是执行，群众自身的法律意识至关重要，一旦相关人员漠视法律法规，执行起来的困难将会大大增加 〔4 〕。社会中法治意识缺失的群体往往不会敬畏法律，只顾利益，不问法度。在执行案件中，只要能够逃避执行，有些被执行人愿意冒险一搏，他们法治观念淡薄，无视法治，恶意逃避执行。法律意识缺失的被执行人往往会在民事案件中蔑视自己触犯的法律条例，并且在其他的正常交易中也会无视民事法律规范，拒绝法院的传唤，多次尝试违法犯罪行为。被执行人法治观念的薄弱无疑加大了执行工作的难度。

（五）执行机构对拒不执行行为的威慑作用受限

1.法院内部的处罚力度不足以让被执行人心存敬畏。法院采取排除民事强制执行妨碍的手段最常见的就是罚款和司法拘留，其中司法拘留是执行保障力度最大、法律制裁效果最佳的手段。但是，司法拘留的顶格期限也才15天，15天的拘留期限虽然对执行标的额小的案件很有威慑力，但对执行标的额大的案件威慑力则明显不足。

2.民事执行与刑事法律体系衔接不足。我国刑法规定了拒不执行判决、裁定罪这一罪名，量刑为3年以下有期徒刑、拘役或者罚金。然而，现实生活中很少有对于拒不执行判决、裁定进行立案的。当申请执行人遇到对方拒不履行义务、侵犯其人身财产权利后向公安机关报案，而公安机关认为不符合立案条件时，必须由法院移交犯罪线索和材料，告知当事人向法院申请终结执行程序并移交公安机关处理。那么，申请执行人能不能采取自诉手段呢？虽然2015年7月最高人民法院出台了《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》，规定了被执行人拒不执行判决、裁定的可以按照自诉案件立案审理，但实践中该类自诉成功的案例很少。

3.法院的威慑作用有时被部分媒体无意间弱化。当今社会媒体时常会报道一些“老赖”逍遥法外的新闻，这种新闻无疑折射出法院执行机构的无能为力以及法律威严被践踏的现象。久而久之，人们就会产生法院拿“老赖”没办法的错觉，致使法院的威慑作用弱化，某种程度上强化了被执行人的侥幸心理，损害了法院的形象。

三、解决我国民事执行难的新思路

为了保证申请执行人的权益，让恶意逃避执行的被执行人得到应有的惩罚，保障法治建设的顺利推进，必须不断创新方法和手段，从民事执行的法律规范、主体架构、现行制度、监督体系等角度入手，切实解决我国民事执行难问题。

（一）完善民事执行法律规范

1.加快推进民事执行立法。一部完善的具有可操作性的民事执行立法，对于解决民事执行难问题无疑是至关重要的 〔5 〕。近年来，我国的民事执行经验和大量的学术研究为制定单独的强制执行法提供了实践经验和理论基础，同时，许多司法部门正在进行的改革试点工作，也为强制执行单独立法累积了丰富的经验。因此，民事执行立法具有一定的可行性和针对性，我国必须推进强制执行单独立法进程，加快民事执行立法。

2.因时制宜出台指导性案例和指导意见。最高人民法院可因时制宜出台指导性案例和指导意见，通过典型案例可以具体量化执行工作流程，完善执行事务中的细节。同时，最高人民法院应注重面向地方法院收集关于实际执行工作中具体操作问题的意见和建议，针对相关的执行问题进行归纳总结，出台有建设性意义的指导意见。

（二）优化执行主体模式

1.尝试探索执行主体招标制度。虽然最高人民法院以及各级地方法院都倾向于将某些事务性执行工作交给社会中介机构按照市场规则办理 〔6 〕，但我国目前仍禁止授权私主体作为执行主体。实践中，可尝试建立类似招标制度，将执行案件进行打包并进行市场化招标，采取申请执行人和合法经营的私主体双向选择的方式，使申请执行人自由选择负责案件执行的企业，当然这些实施执行的企业主体，必须具有类似律所、仲裁委等机构的法律专业能力。同时，执行局要对这类执行案件的实施者进行监督和管理，如遇到案件实体纠纷的问题，将由执行法官进行执行裁决，保障其执行过程的公平、公正。

2.推进审执分离改革。应大力推进法院审执分离改革，可尝试研究设置独立的执行机构，在人员编制、财务管理上独立于行政机关和人民法院。从理论上来讲，执行权不同于审判权，也不同于一般的行政权，但它也是国家权力的组成部分，本质上属于特殊的行政权。目前，鉴于法院的编制、财力等各种因素的制约，如果一味地让法院行使执行权，那么很难强化其执行力度，执行的效果也不会很令人满意。与其让执行权一直“屈就”于以审判为主要业务的人民法院中，不如使其独立出来，更好地发挥国家行使执行权的职能，同时执行机构必须接受相关职能部门的监督。

（三）强化执行人员队伍建设

在加强执行人员的政治学习和业务能力培训的同时，要赋予执行人员更多的行政权的强制力，强化执行队伍的执行效果，加强执行工作的人力保障。要提高执行工作人员的经济补助，增加执行经费的投入，保障执行工作有较好的物质基础作支撑。结合执行人员的工作实际，可以尝试推行执行责任到人机制，工作效率高的执行团队可分配到更多的执行案件，执行团队之间的人员可以根据执行局的安排进行交换流动，不断优化团队组织。同时，亦可以尝试由申请执行人在案件分配合理的情况下自由选择执行团队，进一步体现执行工作中的效率原则。如此，执行工作的积极性将被充分地调动起来，执行人员的业务能力也会随着申请执行人的優化选择而进一步提高，继而也强化了执行人员的队伍建设。

（四）拓宽被执行财产的发现渠道

1.落实被执行人财产申报制度。在我国被执行人财产申报制度主要体现在财产报告令上面。根据《民事诉讼法》规定，被执行人应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。但在实际工作中，被执行人要么对申报裁定置若罔闻，要么故意只对小额财产或难以处置的财产进行申报，对其他有价值的财产拒不申报。因此，在给被执行人送达财产申报裁定时，应明确、严厉地告知其违反忠实义务的法律后果，且事后财产申报表应当发送给申请执行人以进行查阅。若申请执行人对财产申报表的内容提出异议，经法院执行机构查证属实，确是被执行人恶意规避执行的，执行机构必须对被执行人采取相应的惩罚措施。

2.推行委托律师调查制度。目前，个别地方法院面临着执行工作任务与执行资源严重不匹配的困境，因而相继出台了委托律师调查的相关文件。当申请执行人因客观原因获取不到被执行人和相关第三人的财产线索时，有权以书面形式向人民法院申请签发律师调查令，由申请执行人委托的代理律师向相关被执行单位和个人进行调查，获取相关财产线索。一方面，有利于减轻执行任务超重的执行机构的负担;另一方面，有利于申请执行人对被执行人的财产能力有更为全面的认识，从而消除申请执行人因信息不对称而对法院执行工作产生的误解。笔者认为，应大力推行委托律师调查制度，在执行工作中将法院调查和律师调查有机结合，有效拓展对被执行人财产调查的渠道和空间，进一步强化财产调查力度，提高民事执行效率。

3.探索悬赏举报制度。与委托律师调查制度一同呼之欲出的还有悬赏举报制度。申请执行人如果穷尽了所有收集被执行人财产线索的手段仍不能维护其合法权益的，可以书面形式向法院申请悬赏执行。

（五）完善执行监督体系

1.加强法院内部监督。应在法院内部设置专门的上级执行局监督下级执行局的执行监督机构，这是最快、最有效的监督执行工作的方式。在执行机构系统实施垂直领导，由上级执行局负责处理下级执行局的投诉问题，是最为行之有效的办法。

2.依法接受检察机关监督。一是要强化检察机关对法院执行工作的全面监督，如检察机关在监督执行工作中涉及需要查阅案件信息的，执行人员应当密切配合。二是为保障民事执行检察监督活动的顺利开展，保障监督实效，法律应明确检察机关在开展民事执行检察监督时享有的相关职权 〔7 〕。三是明确检察建议的性质和法律效力，使检察建议的程序具体化，规范民事调查核实权。

3.广泛接受社会监督。应建立我国民事执行信息公开网，在不涉及侵犯国家秘密、个人隐私和商业秘密的情况下，应将执行案件的信息无条件地公开，即不需要案件查询密码，允许案外第三人查询执行案件信息。公开的信息包括执行人员的工作信息、执行案件的裁判文书、执行案件的具体流程进展等，涉及拍卖的，应当公开拍卖的详情，包括评估材料等。在公开执行案件的同时要保证案件信息及时更新，广泛接受社会监督。

（六）加大对被执行人的威慑作用

1.健全全民信用联网平台。要大力推进全国执行工作信息化建设，通过健全信息平台，对社会公众进行信用评级，便于全社会对失信被执行人的违法违规行为进行监督。首先，要实现跨行政机关、事业单位信息共享，特别是要与金融机构、房产土地行业、公安部门、人力资源部门以及出入境管理机构等实现信息共享。其次，应继续完善全国法院的失信被执行人信息的查询系统，扩大该系统的知名度，提升该系统的影响力。最后，法院要发挥自媒体的作用，在各自网络平台包括法院的官方微博和官方微信公众号上对失信被执行人的信息予以曝光，提高执行机构的威慑力。

2.加大对失信被执行人的惩戒力度。在全民信用信息共享的基础上，应完善征信制度，联合行政机关、事业单位、社会团体等机构，严格限制失信被执行人的经济活动。加大对“老赖”的打击力度，凡是纳入失信名单的被执行人，将被相关部门限制其经济行为，包括乘坐飞机、高铁、购买登记的不动产等，并且严格限制其出境。对暴力抗拒执行的行为，若构成妨害社会公共秩序罪的，必须依法给予相应的严厉处罚。

（七）强化外部联动机制

1.强化法院与行政机关的联动机制。应尝试在各级政府部门中设立一个与执行机构联络的法制办公室，同时，也可以让政府部门的法制科负责与执行机构协调，并且统一对同级政府的法制办负责。当执行机构需要相关行政部门协助民事执行时，可以直接跟其部门的法制科进行联系，通知协助完成民事执行。如果该协助部门没有配合法院完成协助执行工作，执行机构可以向该部门法制科提出建议和请求协助;若仍无法解决问题，执行机构可以向同级政府负责联络执行机构的法制办进行投诉，并同时申请协助民事强制执行。

2.强化法院与基层群众自治组织的联动机制。处理被执行人是自然人的执行个案，要注重结合基层群众自治组织的联动。现实生活中，执行人员有时难以把握被执行人的行踪信息，一旦被执行人恶意规避执行、东躲西藏，将会给执行工作带来很大困难。基层群众自治组织属于群众自我教育、自我管理、自我服务的自治组织，包括城市居民委员会和农村村民委员会，它与被执行人的生活工作比较密切，因此更方便了解被执行人的具体情况。法院的执行机构与基层群众自治组织保持畅通的交流，有利于执行人员更好地查清案情、对症下药，从而提高执行效率和执行效果。

3.强化法院与新兴互联网平台等公共媒体的联动机制。首先，新闻媒体要对执行不力的极端负面报道进行严格审核，对于那些不实报道更应该追究其相关责任。要积极报道民事执行改革和执行工作的新成就，积极营造法治安邦、执法为民的社会氛围。其次，要大力推进智慧法院建设，搭建法院执行机构与互联网的合作平台，例如大力进行网络司法拍卖改革，将网络拍卖模式和司法拍卖制度更好地结合在一起，消除权力寻租的空间，有利于全体社会成员的监督，以提高执行机构的廉洁性和效率性。最后，法院执行机构可以尝试与社交媒体合作共同打击“老赖”，压缩“老赖”的网络社交空间，让“老赖”无处遁形。

4.强化法院与三大电信运营商的联动机制。随着智能手机的日益普及，被执行人出于生活和工作所需，往往都要使用手机，而目前的手机号码都要求实名登记，法院可与三大电信运营商（中国移动、中国电信、中国联通）一起联动，有效遏制被执行人的不法行为，共同完成民事执行任务。电信运营商可以向被执行人推送执行信息，包括执行庭传票、财产报告令以及采取强制执行措施的通知等。同时，为促使失信被执行人尽早履行債务，可降低失信人的网络体验，限制其每月的话费充值额度，以在较短的时间内帮助执行人员履行民事执行职责，保障申请执行人的合法权益，进一步维护司法公正。

〔参 考 文 献〕

〔1〕百晓锋.中国民事执行年度观察报告（2016）〔J〕.当代法学，2017（03）：145-160.

〔2〕谷佳杰.中国民事执行年度观察报告（2017）〔J〕.当代法学，2018（05）：147-160.

〔3〕张 榕.“执行难”化解之误区及其归正〔J〕.厦门大学学报（哲学社会科学版），2017（04）：82-91.

〔4〕苗 慧.论我国民事执行难的原因及对策〔J〕.法制与社会，2017（20）：115-116.

〔5〕龚明达.浅析民事执行难的原因及解决办法〔J〕.沈阳干部学刊，2017（03）：32-33.

〔6〕黄忠顺.民事执行机构改革实践之反思〔J〕.现代法学，2017（02）：3-18.

〔7〕徐军强.新《民事诉讼法》视野下民事执行检察监督效果的强化〔J〕.黄河科技大学学报，2017（01）：121-128.

责任编辑 李 雯