湖北民办高等教育中存在的问题及对策

张卫容

摘    要： 近些年湖北民办高等教育得益于高等教育大众化及国家支持民办高等教育的政策背景快速发展，但存在一些问题。应当从严把好民办高等教育的入门关、加大对民办高校的政策支持力度、加强民办高校办学的过程监管、完善民办高校法人治理结构、完善举办人的退出机制等方面加以改进，以更好地促进湖北民办高等教育健康发展。

关键词： 民办高等教育    产生背景    发展现状    存在问题    政策建议

根据湖北省教育厅发布的数据显示，民办高校几乎占据湖北省本科院校的半壁江山，这些民办本科院校的办学质量及发展状况将直接影响到湖北省高等教育的整体水平和质量。

一、湖北民办高等教育的产生背景

湖北民办本科高校的前身绝大多数是独立学院，虽然这些独立学院都挂了公办高校的名，但其办学资金来源于社会这一本质特征决定了其民办性质。独立学院最早在江浙一带兴起，凭借雄厚的高等教育資源，湖北省从二十世纪末二十一世纪初开始，批准在短时间内建立数十所独立学院。这些独立学院至少95%以上都是由在湖北的高校与企业合作举办[1]。这段时间内湖北乃至全国其他地区的独立学院如雨后春笋般集中涌现，有鉴于如下社会背景：

（一）高等教育从精英化向大众化转型的现实要求

根据“高等教育大众化”理论，从2002年到2015年，中国实现高等教育从精英向大众的历史转型，实现这种转变的部分原因是民办高等教育的贡献。

从1978年恢复高考到1999年高校扩招，我国高等教育处于精英阶段，大学生被誉为“天之骄子”及“千军万马过独木桥”的现象是这一时期高等教育入学率低的一个写照，这种精英式人才培养模式难以适应中国经济社会发展对人才的需求。

由于民办高等教育的快速发展和高等教育入学率的提高，中国高等教育毛入学率从2002年的15%稳步提高到2015年的40%，这正是民办高校快速发展和成长的时期。

（二）公共财政投入不足给社会力量办学留下空间

一方面是中国经济社会发展持续高速发展对人才的需求存在缺口，另一方面是我国教育领域的公共财政投入不足。

长期以来，我国财政对于高等教育的投入不充分。根据国家统计局的统计，从1990年到2011年，国家财政教育经费占GDP的比重基本上在2%和3%，从2012年开始，才达到4%以上[2]。显然，这与中国高等教育毛入学率稳步上升的趋势不一致，可见其中社会力量办学对提高高等教育毛入学率有积极正面的作用。

（三）一系列政策法规的出台为民办高等教育松绑

不可否认，民办高等教育从无到有及近些年的快速发展离不开国家相关政策的放开和松绑，梳理可以发现，每一次国家在民办教育领域的政策和法律法规出台，都会促进民办高等教育的发展，2002年颁布实施的《民办教育促进法》尤其如此[3]。在此期间，大量以民营资本为基础的独立学院和民办高校诞生了。随着过去十年的稳步发展和教育部对独立学院转设评估政策的出台，这些独立学院已经转为独立的民办大学。

二、湖北民办高等教育的发展现状

根据《2018中国大学评价研究报告》，湖北民办高校发展势头良好。在本地排名全国前十的民办高校中，首义学院和文华学院排名全国前列，武汉学院的异军突起显得尤为亮眼，直接从2017的24名上升为2019年的第8名。

近年来武汉学院的快速飞跃式发展与其创始人陈一丹先生公益办学、大力投入密不可分，回溯该校的办学历程，2009年、2013年及2015年是其发展过程中的几个关键节点：2009年，陈一丹成为学校新的主要投资人，自此该校发展步入快车道;2013年，该校新校区正式开工建设;2015年，学校正式转设并更名为武汉学院。据了解，武汉学院第一期总投入达20余亿元，远远超出同类院校。由此可见，民办高校举办方的投资力度对于民办高校的发展至关重要。

相比之下，几乎与武汉学院同时获批办学的几所独立学院至今仍未转设，排名始终在100名左右甚至开外，除了学校举办方投资不给力外，学科专业特色不明显是其排名难以短时间提高的主因，排名靠后、师资不稳、生源质量等因素让学校发展裹足不前。

三、湖北民办高等教育中存在的问题

事实上，目前绝大多数湖北民办高校的前身都是独立学院，独立学院的产生与公办学校“校中校”现象有着密不可分的关系，为了根治这一教育乱象，2003年4月23日，教育部印发了文件专门进行规范。

根据教育部上述文件精神，独立学院的实质是民办高校，是由社会力量与公办院校合作办学，这种办学体制，短期内虽然扩大了高等教育资源，但是存在公私不分、独而不立的先天不足。经过近一二十年的发展，暴露出一些问题：

（一）民办高等教育的准入门槛不高

民办高等教育的出现始于人民日益增长的教育需求与政府供给有限之间的矛盾。鼓励社会力量投资办学成为政府的优先考虑，对民办高校准入门槛定得比较低[4]。

根据《意见》第五条、第七条，独立学院的审批程序比较宽松，审批主体级别不是很高，办学标准较低，与修改前的《民办教育促进法》（2003年）第十条第二款规定要求不符。

（二）民办高等教育的经费来源单一

从实际情况看，湖北省绝大多数独立学院的举办方基本上都是企业。其办学经费的90%以上来源于学费，在正式独立之前，还需要向独立学院的申请者，即公办高校支付一定的管理费，举办方也会从中提取一部分，因此并非全部的学费都用于办学，经费来源单一且不足的问题突出[5]。高等教育作为一种准公共产品，具有正外部效应，个人、社会和国家都从中获益，理应由政府和社会共担[6]，国家财政对民办高等教育进行适当的投入也是十分必要的，但是由于教育预算紧张，财政对于民办高等教育的投入很少。

事实上，国家对于民办高等教育进行支持于法有据，《民办教育促进法》第46条、第51条对此有明确的规定。在湖北省人民政府出台的相关文件中，也有类似的规定，该《意见》甚至规定可以用划拨方式向民办教育的举办者供应土地。所谓划拨，是指经政府依法批准后，可以无偿获得国有土地的使用权。这些政策对于民办高校是极大的利好，如果落实，将缓解民办高校办学经费紧张的问题，但是问题在于到目前为止相关政策还没有实质落地，导致湖北省较少有民办高校能够享受到这些优惠政策。

（三）民办高校的财产权易受侵犯

根据《民办教育促进法》第36条，民办学校享有学校资产的财产权。第37条规定，民办学校办学期间的资产，任何组织和个人不能侵占。

法律明确规定了民办高校的财产权，但事实上不少民办高校的办学自主权还是一句空谈，比如曾经闹得沸沸扬扬的“甘肃交通大学博文学院违法开除重病员工”一案[7]中，其投资方负责人陈玲在出事之前曾长期担任博文学院的院长，其丈夫担任学院的党委副书记及常务副院长，作为独立学院的民办高校长期被举办方控制。该案暴露出来的问题在独立学院、民办高校中并不鲜见，举办方挤占了有限的教育资源，也损害了民办高校及师生的合法权益。

（四）民办高校的法人治理结构较乱

法人治理（也称公司治理结构）是指通常由具有独立所有权和管理权的上市公司采用的一种组织结构[8]。采取法人治理结构的目的在于使公司的股东、董事会及其他决策和管理层相互之间能够进行有效的约束与监督，让各方利益及权利得到有效制衡[9]。有学者借鉴公司管理中的这种组织构造，提出高校存在类似的法人治理结构问题[10]。但是应该注意到民办高校的法人治理结构与公司是有区别的，尤其是非营利性民办高校（目前看，湖北省乃至全国的民办高校大多选择非营利性法人办学路径）。

在公司中，股东与公司的关系是：股东有权获得所有者的收入，有权决策等，并且在其出资范围内对公司负责。根据《民办教育促进法》的第十九条规定，非营利民办高校举办人的收益权受到严格的法律限制，可以说只能投入，不能收益。就湖北省看，至少95%以上的民办高校都是由在湖北的公办高校与企业合作举办[11]。企业的营利性本质决定了它们投入巨资办学绝不可能不求回报，这种立法和现实之间的鸿沟造成民办高校的法人治理结构混乱，虽然一些民办高校成立了董事会、理事会，请来了教授专家，但是举办人却可以通过对人、财、物等关键部门和岗位的把控，实际控制民办高校，导致投资方利益独大，专家治校、教授管理形同虚设，民办高校实质已经变异为企业的逐利工具。

（五）民办高等教育的监管缺位

根据法律，目前民办高等教育的监督以“县级以上地方各级人民政府教育行政部门”主管为主、“县级以上地方各级人民政府人力资源社会保障行政部门及其他有关部门”协管为辅。

这种监管体制存在明显的不足。因为权责不清、分工不明，这种监管格局最后很可能演变为“教育部门独管、其他部门不管”，以至于针对民办高校出现的一些违法行为，例如有些举办人违规抽逃出资、侵占民办高校资产及利用民办高校资产牟利。在一项对45所民办高校的调查中发现，资产完全过户的仅有2所，占4.4%，完全没有过户的有11所，占24.4%，过户的法人财产占全部资产50%以下的有29所，占全部受调查学校的64.4%[12]。因为缺乏相应的责任追究制度，加上不属于教育部门的职责范围，对上述这些违法行为有关部门束手无策，拿不出有效的监管措施，造成事实上的监管缺位，产生不良社会影响。

另外，这种监管通常以事前审批、事后追责为主，过程监管存在不足，导致一些违规违法行为萌芽初期得不到有效的纠正和制止，直到出现不好的后果，造成一定的社会影响才引起政府和有关部门的重视，但是为时已晚，这些负面典型给高等教育、民办高校乃至整个社会造成的伤害已经难以挽回。

四、发展民办高等教育的政策建议

面对湖北民办高等教育发展過程中存在的问题不能回避，必须采取有效的应对措施加以解决，笔者建议：

（一）严格把好民办高等教育的入门关

“再穷也不能穷教育”，教育是百年大计，是一项事关人心教化、关乎中华民族的未来发展和伟大复兴的重要事业，因此必须有严格的准入门槛。

一，对于非营利性民办高校的举办方，即投资方的主体资格应该严格限制。严格限制营利法人举办非营利性民办高校。因为营利法人的设立目的是“取得利润分配给股东”，其性质决定了如果营利法人成为民办高校的举办人、举办方，教育的公益性与营利法人的营利性之间必然发生冲突，造成的结果可能是以“非营利”之名，行“营利”之实。

对于目前绝大多数民办高校举办者都是公司、企业，这一现实应该如何处理？笔者建议可以采用“老人老办法、新人新办法”的改革思维，给予已经参与举办民办高校的企业一定的过渡期，从长远看，以基金会身份参与举办民办高校应该成为主流。事实上，最近广受社会关注、获得教育部正式批准设立的西湖大学即采用基金会筹资的办学模式，这样的办学模式能有效保证学校办学的非营利性，又能发动社会力量更好地支持高等教育发展[13]。

二，对于民办高校的办学条件必须明确规定，比如，校园面积、教学行政用房建筑面积、教学仪器设备总价、图书数量、师生比、教师职称结构等要参照公办高校做出具体的量化规定，达到条件者方可举办民办高校。

（二）促进利好民办高校发展的政策尽快落地

尽管《民办教育促进法》出台了诸多对民办学校的利好政策，但是由于相关的地方配套政策迟迟没有出台或是没有有效落实导致这些政策利好变成“空中楼阁”，民办高校，难以享受到与公办高校相同的待遇。

湖北省虽然在2017年12月20日，出台了相关的政策，相关政策抽象，缺乏可操作性和约束力。反观民办教育发展比较迅猛的浙江省，先后由主管部门出台了多项具体的政策[14]，包括七个相关的政策文件，这些政策具体明确，针对性强，直指民办教育发展过程中的问题。

湖畔大学、西湖大学这些极具特色和创新的民办高校之所以能先后在浙江省创办，不是偶然，与浙江省对于民办教育的政策支持是分不开的。因此，湖北省作为民办高等教育大省，要借鉴民办教育发达省份经验，增加与民办教育相关的政策和制度供给，为民办高校在湖北省的健康发展创造公平宽松的发展环境。

另外，除了政策方面的供给外，地方政府还要将国家及省级人民政府已经出台的政策落到实处，事实上与政府对国内民办教育的支持现状相比，许多发达国家及部分发展中国家政府对私立高等教育的资助已经比较完善[15]。其实无论是公办教育还是民办教育，都是公益事业，因而民办高等教育的成本理应由政府、社会、民办高校及个人共同来分担[16]。

（三）加强对民办高校的办学监管

民办教育属于公益性事业，要始终坚持教育的公益性，不能允许有些民办高校的举办人打着“非营利性”之名，行“营利性”之实。对民办高校的过程监管应该主要从以下几方面着手：

1.出资监管

教育主管部门应该会同财政部门、审计部门探索关于民办高校出资监管的有效路径。比如允许有哪些出资形式，出资方式，出资转入民办高校账户、产权过户的时间等都必须明确予以规定。

2.资产监管

在实践中，民办高校办学积累和收入被侵占的问题突出，教育主管部门应该会同其他主管部门建立有效的监管制度，对上述行为给予制裁。另外，财政部门应该对民办高校的银行账户进行监管，在正常情况下只能允许开设一个基本存款账户，因业务开展需要可开设食堂、基建、工会等专用账户。原则上同一业务性质的资金往来不得设立多个账户。另外，还要对民办高校的财务管理进行有效监督，包括日常的收入和支出，防止和化解财务风险。

3.劳动监管

学校办得好不好，教师是关键，稳定教师队伍的关键在于薪酬福利待遇。虽然同为教师，但是相比公办高校，民办高校教师待遇低的问题普遍存在，有些民办学校工资长期没有调整，没有建立正常的工资增长机制，教职工代表大会形同虚设，教师利益得不到有效保障，很难想象一个为生计奔波发愁的教师能够全身心投入教育事业。从长远讲，必然会影响到教育事业的健康发展。因此，劳动和社会保障部门应该加大对民办高校的定期监察力度，有效维护教师合法权益。

（四）完善民办高校法人治理结构

关于民办高校的组织结构，现在的主要问题是决策机构比较健全，但是监督机制不够。部分民办学校没有监事会，要找准切入点，加强民办高校的监督机制建设。

除此之外，还要对民办高校的组织结构提出更加明确可行的要求，比如作为决策机构的董事会或理事会的人员组成结构、执行机构和监督机构的任职条件，以及决策机构、执行机构、监督结构的职责权限进行明确具体的规定，让各机构各司其职、各负其责、相互配合、有效制约。

（五）完善民办高校举办人的退出机制

民办高校举办人的退出，不同于民办高校退出或终止，前者主要是针对举办人，后者是针对民办高校，由于民办高校涉及的教育问题关系到千家万户的切身利益，一旦学校终止或停办就必然会影响到学生及其背后的家庭，事关社会稳定，兹事体大，因此对于民办高校的退出或终止，必须慎重。事实上到目前为止，湖北省的民办高校没有哪一所因为违规或其他原因终止和停办，在这一点上不管是主管的教育部门还是地方政府应该达成共识，因此应该将民办高校举办人的退出与民办高校的退出（或终止）区分开来讨论。

《民办教育促进法》有关于民办学校举办人变更的相关规定，笔者认为，上述规定只涉及民办学校举办人的主动退出，对于举办人的被动退出制度没有明确规定，这是明显的疏漏，对民办高校的举办人因为没有能力举办高校或者出现严重违法违规的行为，应当强制其退出民办高等教育，保留学校，由政府接管或者引入其他合格的举办人继续办学。

参考文献：

[1][11]周大仁，廖小磊.湖北独立学院发展现状评析[J].中国高教研究，2007（5）：51-54.

[2]岳昌君.中国高等教育财政投入的国际比较研究[J].比较教育研究，2010（1）：77-81.

[3]罗腊梅.民办高等教育政策变迁研究[D].重庆：西南大学，2015.

[4]张利国.民办学校退出法律问题研究[D].重庆：西南政法大学，2013：47-48.

[5][15][16]卜树春，吴伟.民办高等教育财政资助的研究综述[J].黑龙江高教研究，2008（12）：55-58.

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[7]陈绪厚.开除癌症女教师的兰州交大博文学院院长陈玲被起诉：涉深圳60套房[N].澎湃新闻，2016-12-29.

[8]鞠光宇.分類管理制度下民办高校的法人治理结构建构研究[J].高教探索，2017（1）：88-93.

[9]王义宁.民办高校与公办高校法人治理结构的比较[J].高教探索，2014（1）：53-57.

[10]彭宇文.中国高校法人治理结构研究[M].北京：中国社会科学出版社，2006，55.

[12]齐红深，黄元维.民办学校“法人财产权”和举办者出资“过户”问题的法律研究[J].现代教育管理，2010（2）：41-44.

[13]熊丙奇.西湖大学基金会办学模式值得探索[N].人民网，2018-4-3.

[14]刘丹丹，董碧水.浙江出台“1+7”新政，鼓励民办公办教育协调发展[N].中国青年报·中青在线，2018-05-05.

本文系湖北省教育科学规划2017年度一般课题“《民办教育促进法》修改后湖北民办高等教育的发展对策研究”（项目编号：2017GB111）的阶段性成果。