中国式分权、要素扭曲与生产性服务业发展

孙鹏博，宣烨，赵成林

一、引言

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。”生产性服务业作为经济结构优化的主要方向，承载着带动社会扩大就业、引领产业向价值链高端提升的重要任务。然而，生产性服务业发展的滞后严重制约我国优化经济结构和产业转型升级。国务院在2014年印发的《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》中明确指出：“生产性服务业发展相对滞后、水平不高、结构不合理等问题突出，亟待加快发展。”那么中国生产性服务业发展滞后的原因是什么？在当前十九大倡导大力发展生产性服务业，以高质量服务业引领制造业发展，双引擎驱动经济转型升级的背景下，研究这一问题显得尤为重要。

而现有研究主要从要素市场扭曲出发，基于社会网络和产业演化角度、制造业产能过剩和地方经济增长目标约束的角度解释了生产性服务业发展滞后的原因。陈艳莹和王二龙（2013）使用省级面板数据得出了要素市场扭曲通过制约制造业发展和迫使企业经营目标短视化抑制了我国生产性服务业效率的提升。而要素市场扭曲造成的体制性产能过剩也通过“需求抑制效应”和“融合断裂效应”抑制了生产性服务业的发展（宣烨，2019）。余泳泽和潘岩（2019）从地方经济增长目标约束视角出发，研究发现硬性经济增长目标考核通过造成要素资源在服务业内部配置的扭曲抑制了服务业结构升级。上述的文献或是并未就要素扭曲背后的动因进行深入的研究，或是更多的基于“晋升锦标赛”理论展开研究，忽视了中国独特的“中国式分权”（财政分权）对生产性服务业（服务业）发展的影响。以往的研究表明，各个地方政府之所以对其所辖区域经济的发展具有巨大的影响力和控制力，并且一些最重要的资源，如行政审批、土地征用、贷款担保、各项优惠政策等等均掌握在其手中的原因正是“中国式分权”的特殊体制（傅勇和张晏，2007；Montinola等，1995）。因此，中国式分权的制度安排下导致的要素扭曲应当是生产性服务发展水平滞后的内在原因。

在现有研究的基础上，本文从要素扭曲的角度出发，考察在中国式分权的制度安排下，我国生产性服务业发展情况。与现有文献相比，本文主要有以下两个方面的特点：其一，首次在中国式分权的制度安排下，研究要素扭曲对生产性服务业的影响。并且通过构建中介效应模型，实证检验了中国式分权通过投资扭曲、土地要素错配、财政支出扭曲和需求扭曲四个路径，导致了我国生产性服务业发展滞后。其二，现有关于中国式分权的研究多基于省级层面，而对服务业影响的研究却很少。本文采用230个地级以上城市的数据进行分析，拓展了中国式分权研究的研究范围，也丰富了生产性服务业研究的相关文献。

二、文献综述

改革开放以来，我国主要实施“重工业化战略”——大力发展加工制造业和出口优势的行业以保持我国强劲的经济发展势头，这些产业大多属于资本密集型，与我国的劳动密集的要素禀赋比较优势相背离，国家只能通过行政手段强行降低发展制造业的成本，即通过“四低”——低利率政策、低汇率政策、低工资和能源、原材料低价等政策以适应国家经济政策的取向（林毅夫等，1999）。因此，我国要素市场改革长期以来滞后于产品市场，政府对信贷规模、利率水平、土地供给以及户籍流动都保持严格的管制状态（姚洋和章奇，2001；林毅夫和姜烨，2006）。在这种由政府行政管制导致的要素市场扭曲的情况下，企业一方面将以血缘关系为核心的人际关系网络和社会网络关系作为获取融资、先进技术、优质劳动力等要素资源的重要渠道，另一方面则通过与地方政府产生“政治关联”——通过寻租的方式与掌握要素资源分配权的政府官员建立关系，从而以较低成本获得正规市场要素资源的优先分配权（Claessens等，2008；余明桂等，2010）。在晋升激励和经济利益的双重诱导下，政府官员有权利也有足够的激励设定具有“偏向性”的要素的分配标准，从而给地方政府官员“设租”和企业寻租提供了很大的自由空间。

服务业的发展与一国的法律体系和政府的规模密切相关，由于存在政府干预，服务业发展受到限制。政府政策下的产业转移与要素流动的速度不匹配，导致的要素错配是服务业经济效率低下的重要原因（汪德华等，2007）。林毅夫（1994）指出，剩余产品、社会对服务产品的需求、服务行业的独立化和市场经济的充分发展，是决定服务业能否发展的重要条件。要充分发挥人力资本和资本效能，提升服务业发展水平，资本等要素必须能够自由流动。建立完善的核心要素市场，是逐步形成知识密集型服务业的保障和动力（杨玉英，2010）。张月友等（2018）对1994—2014年期间中国服务业增长过程中的要素再配置效应进行了研究，研究发现：中国服务业快速增长的动力主要来自于资本的驱动，要素再配置的结构红利大部分没有体现，要素市场价格扭曲导致资源配置效率低下，而资源错配主要是政府主导的金融垄断的投融资体制及扭曲的劳动要素价格所致。张杰等（2011）指出，出于盲目追求GDP增长，并且在各级地方政府广泛存在着的稳定就业、保障民生等战略目标，导致了地方政府控制各类要素的定价及分配以期达到扶持特定产业的目标。一方面，各级地方政府为了发展当地经济、增加财税收入而进行的招商引资活动，其主要吸引力是通过土地要素价格竞争和各项优惠政策“竞而向下”实现的；另一方面，就业、民生和脱贫等硬性考核指标导致各级地方政府形成了“产业偏好”——更多地偏向可以拉动更多GDP、提高当地政府的财政税收收入及提供大量就业机会的大型劳动力和资本密集型的制造业和国有企业，通过降低其各项要素价格以降低其成本来扶持其发展。另外，也有研究表明，地方政府也通过降低劳动力成本的方式吸引外商投资和内地引资（邵敏和包群，2012）。无论从就业创造还是降低劳动力成本来看，生产性服务业都不占优势。

三、机制分析

中国式分权的典型特点是在政治集权的制度背景下实施财政分权。市场维护型联邦主义理论认为财政分权改革在各级政府间形成了一种类似西方联邦主义的分权结构，分权改革产生的经济激励和随之而来的地方政府竞争大大提高了地方政府官员推动辖区经济增长的积极性（Montinola等，1995）。改革开放后，随着国家工作重心向经济领域的转移，一方面，由于我国在政治领域实行自上而下的垂直治理机制，上级政府对下级官员的选拔和升迁拥有绝对权威。地方官员考核标准由先前的政治表现为主转变为经济绩效为主，并围绕地区GDP建立起一整套相对绩效考核体系以排除因外部原因产生的不确定性，降低绩效衡量误差。这种“晋升锦标赛”治理模式在地方政府官员间形成了一种非上即下的排位赛竞争，使地方政府官员在促进辖区经济增长的过程中互不合作，经济政策具有很高的模仿性和攀比性（周黎安，2007）。另一方面，1994年分税制改革改变了中央政府与地方政府间的财政收支结构，形成了“强干（中央）弱枝（地方）”式的财政分权安排格局。1993—2015年间，地方财政收入占全国收入的比重从78%下降到45.5%，而地方财政支出的占比却从71.7%上升至85.5%。并且县市一级地方政府以全国40%的财力供养了全国70%的人口（杜平，2010）。这种地方政府财权与事权不匹配的财政格局，迫使地方政府进行“开元节流”。改革开放至今，要素投入一直是我国经济增长的主要驱动力（张军，2002；吕冰洋和于永达，2008），尤其是 20世纪 90年代初以来，经济增长构成中资本产出比例不断上升，资本对地区经济增长和官员升迁的重要性由此不言而喻，地区间GDP增长竞争也相应转变为“资本争夺战”（赵志耘和吕冰洋，2005；张烨卿，2006）。在中国式分权体制和晋升激励下，地方政府为了提升经济绩效和地方财政收入，在发展当地经济的时候选择日趋激烈的“竞次式竞争”（Zodrow和Mieszkowski，1986；陶然等，2007），如造成财政支出结构的扭曲（傅勇和张晏，2007）、减少环境规制的“逐底竞争”（朱平芳等，2011）、区域市场分割与重复建设（周黎安，2004）、过度的基础设施投资（王贤彬等，2010）和大力发展土地财政（孙建飞和袁弈，2014；张少辉和余泳泽，2019）等问题。

在“中国式分权”体制下，地方政府及其官员掌控着可观的经济资源，形成政府主导型经济。首先，“中国式财政分权”体制所导致的投资冲动会有损资源配置效率。经济分权和政治集权的体制下，地方政府为了在经济增长竞争中获得胜出，经常上演着不顾自身资源、区位以及产业结构约束的投资竞争大战，进而可能造成信贷资源的错配（郭庆旺和贾俊雪，2006；孙犇和宋艳伟，2012），这些将不利于金融对创新的信贷约束的缓解作用以及创新风险的分散，进而抑制了生产性服务业的发展。其次，“中国式财政分权”体制下的过度竞争会导致教育、医疗和社会保障等非生产性公共品的不足（马光荣和杨恩艳，2010）。并且“中国式财政分权”体制下的地方官员任期制和异地交流的惯例会导致地方官员忽视经济增长的长期目标，导致经济目标的短期化。晋升博弈会导致重复建设、政绩工程等问题，这些问题都会在一定程度上有损生产性服务业发展（周雪光，2005）。最后，“中国式财政分权”体制会在一定程度上导致市场分割，地方政府出于本地财政收入的考虑，会在一定程度上限制资源和产品的充分流动，尤其是对于没有竞争优势的地区，地方政府进行市场分割可能是一个理性的选择（陆铭等，2004），并且随着对外开放程度的不断深入，地方政府更倾向于在国际市场上进行资源配置，利用国际贸易替代国内贸易，更不利于国内生产性服务业发展（黄玖立和李坤望，2006）。综上所述，“中国式财政分权”体制会导致地方投资大战的资源使用低效率、非生产性公共品投资不足，重复建设和政绩工程的效率损失以及市场分割的配置效率下降，这些都在一定程度上抑制了生产性服务业发展。

（一）土地资源错配

当前，我国的土地资源配置扭曲问题是一个不可忽视的重要问题。由于官员任期制和异地交流的制度约束，官员往往在经济发展战略中过度关注经济增长的短期目标。尤其是在城市快速扩张过程中，城市往往会陷入土地财政的泥沼。孙秀林和周飞舟（2013）就指出税制集中财权使地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为主的发展模式，形成了推动地方经济高速增长新模式。政府在推动经济增长过程中有两个重要抓手：一个就是通过扩张工业供给、压低工业用地价格和实施各类优惠的税收政策进行工业化的招商引资。另一个就是利用地方政府土地市场的垄断权限制商住用地的供给，抬高商住用地价格获得高额的土地出让金收入，加之土地置换、土地抵押等手段，推动城市基础设施升级和经济增长（范剑勇等，2015）。

（二）扭曲财政支出结构

Qian和Weingast（2011）提出第二代财政联邦主义理论，认为中国式财政分权中，地方政府扮演了促进经济增长的“保护之手”。“保护市场”的动机与官员晋升激励相互嵌入，出于经济增长和财政收入扩张的需求，地方财政支出明显偏向基础设施建设等领域。周黎安（2007）提出，晋升锦标赛造成了从“建设性财政”向“公共财政”体制转型的困难；由于中央政府的晋升考核重点关注 GDP、财政收入和基础设施等硬性量化指标，地方官员在任期内更热衷“政绩工程”的重复投资，对教育、卫生、文化、住房等“软性”公共服务投资不感兴趣。尹恒和朱虹（2011）利用中国县级数据实证发现，在晋升评估机制的激励下，基层政府确实更倾向于通过增加转移支付进行生产性领域的投资。此外，财政分权体制下地方政府为吸引资本要素竞相降低税率，也进一步导致地方政府公共服务供给能力下降（乔宝云等，2005和2006；傅勇，2010）。分税制改革不彻底的弊端，如地方政府财权和事权不匹配、财政转移支付不规范等，被认为是造成地方公共服务水平滞后的另一重要财政体制原因。分税制改革后，对基层政府而言，事权等支出责任层层下放，但财政收入却逐年向中央集中。尽管中央政府逐年加大了转移支付力度，但转移支付分配不规范以及基层政府在使用转移支付过程中自由裁量度下降，都很可能会影响地方政府的财政收支行为（左翔等，2011）。经济增长目标“锦标赛”使得地方官员往往在经济发展战略中过度关注经济增长的短期目标，进而增加诸如机场建设、道路桥梁建设等偏向基础设施投资的公共投资，而忽视有利于经济长期增长的人力资本、研发基础设施等公共服务投资。政治集中下的财政分权体制在驱动地方政府促进 GDP 增长上是激励相容的，但政府除了经济增长目标外，还要承担各种非生产性公共服务，包括教育、医疗、环境保护等。而在单纯GDP考核为主的机制设计中，政治集中下的财政分权体制在促使地方政府提供这些非生产性公共服务上并不是激励相容的（马光荣和杨恩艳，2010）。在“中国式分权”的背景下地方政府具有偏向性基础设施投资的公共支出结构，会导致地方政府形成“重基本建设、轻人力资本和公共服务投资”的结构性扭曲。

（三）需求不足

要素市场扭曲还会通过影响生产性服务业的有效需求间接对生产性服务企业的生产率产生影响。按照演化经济学的观点，制造企业发展到一定阶段，为了进一步提升其核心竞争力，会变革其自身生产方式和组织方式，出现专业化分工的趋势，逐渐地将辅助生产性活动以外包的形式剥离出去，这些剥离出去的业务就逐渐形成了独立的生产性服务产业（陈钊和王旸，2017）。然而，要素市场扭曲阻碍这一演化进程。由前文的分析，我国要素市场扭曲的一个突出表现就是政府发挥着重要作用，即通过行政手段强制主导要素资源的分配，并降低了要素投入的价格。在“重工轻服”的政策环境下，一方面，大大降低了制造业企业支付的要素使用成本；另一方面，同时也引致制造业产生了与生产性服务业相类似的“关系寻租”行为。最为重要的是，在“中国式分权”改革后，地方政府具有很大的行政权力，为了完成考核绩效提高政绩以获得晋升的政治资本，地方政府热衷于将资本、土地等关键性要素分配给大型国有企业，二者不可避免地在相当多的方面形成了一个利益共同体（银温泉，2001），这种天然的“政治关联”使这类工业企业不需要像生产性服务业一样必须通过“关系寻租”才能获得低成本的生产要素。因此，大量的重复投资、规模上盲目扩张以获取大量、低廉的生产要素成为工业企业不断获得高额经济利润的源泉，提升结构和产品升级的演化激励受到消失，对生产性服务的有效需求大大减少，尤其是对高端生产性服务需求更加不足。这种有效需求不足会进一步抑制生产性服务业发展。

由于工业（制造业）对GDP增长率的提升作用十分明显，在中国式分权的情形下，地方政府在面对经济绩效考核时倾向于采用扭曲资本要素价格的方法完成经济增长目标，即通过行政手段压低制造业的资本价格，同时提高生产性服务业面临的资本价格（徐朝阳和林毅夫，2010）。在常年的考核状态下，地方政府会对这种经济发展模式产生路径依赖并进一步形成锁定机制（周黎安，2004）。在这一政策长期实施的情况下，一方面，在资源约束的情形下，偏向性的资源配置政策导致制造业挤占了大量本应用于发展生产性服务业所需的资源，导致生产性服务业生产要素投入不足，要素成本偏高；另一方面，由于制造业的要素价格偏低，造成工业企业实际成本大大低于其真实成本，低效率和“僵尸”制造业企业仍然有足够的盈利空间，从而导致产业结构升级缓慢，对高端服务的有效需求不足（张宇和巴海龙，2015）。

（四）扭曲投资

在中国式分权的制度安排下，面对中央政府的政治激励，地方官员会向中央政府发出强烈的传递个人能力的信号，这其中最为直接的一种方式就是制定较高的经济增长目标，并能够超额完成。为了显示制定经济目标的合理性和可达性，地方政府官员最为直接和最为显著的表现形式就是进行招商引资和基础设施建设，通过投资的增量效应带动地方GDP的显著增长。靳涛（2008）研究得出：对于一个目标行为最大化的地方政府官员来说，扩大投资是发展经济达成考核绩效最切实可行的办法，投资对于地方政府短期内追求经济增长绩效有着直接的影响。由于缺少问责机制，地方官员的责权是分离的，在任职期限内，地方官员往往会策略性地调整经济增长目标。为了制定较高的经济增长目标和超额完成目标，地方官员有动机也有权利利用投资做出各种政绩工程。但是一旦成功获得升迁，则偿还债务的责任就会落到下一任官员身上，由此会形成投资竞赛和投资潮涌现象。在这种官员“GDP锦标赛”模式下，为了获得上级发放的“入场券”，各地方政府会上演着不顾自身资源、区位以及产业结构约束的投资竞争大战，产生重复建设和政绩工程等投资现象。而在资源有限的条件下，这种行为必然会导致生产性服务业投资不足。

长期以来，服务业低效率的观点甚嚣尘上（程大中，2004；张平等，2013）。并且有研究指出服务业生产率增长缓慢，尤其是与工业和制造业相比，服务业生产率增长相对滞后，并由此导致总体经济全要素生产率下降（Baumol，1967）。Baumol认为服务业相对较低的生产率增长将导致整体经济增长下降，与此同时服务业价格上涨，从而增加整个社会的总成本。这种观点的盛行导致了长久以来我国对服务业的发展不够重视。在现有的政绩考核和税收体制下，地方政府倾向于投资更为资本偏向的项目（如大型工业项目），降低了就业弹性，而服务业的就业弹性较高，从而降低了服务业的劳动需求（陆铭和欧海军，2011）。因此，财政负担较重的地区更乐于发展制造业而非服务业，资本和劳动力被人为地挤出到其他行业或地区，从而与财政状况较好地区之间也会形成要素错配。结果是，地方官员的自利性投资偏好能够借助政府“有形之手”，作用于各类市场参与者的投资行为，从而整个社会投资呈现“重制造业，轻服务业”的投资偏向（吴延兵，2017）。

四、实证研究

（一）变量选取与模型设定

（1）生产性服务业发展。由于在城市层面缺乏服务业细分产值数据，本文选取就业数据作为其代理变量。参照宣烨和余泳泽（2017），本文本部分选取“交通仓储邮电业”、“信息传输、计算机服务和软件业”、“金融业”、“租赁和商业服务业”和“科研、技术服务和地质勘查业”五个行业来代表生产性服务业，并进一步将“交通仓储邮电业”和“租赁和商业服务业”作为低端生产性服务业，将“信息传输、计算机服务和软件业”“金融业”“科研、技术服务和地质勘查业”作为高端生产性服务业。使用生产性服务业人数的对数（lnindservice）从总量上刻画生产性服务业的发展，使用高端服务业就业人数占生产性服务业人数（high_ser）的比重从结构上刻画生产性服务业发展。

表1 变量统计性描述

（续表）

（2）财政分权的度量。财政分权表征了中央向各个地方政府下放的财政和经济的权力。在实证文献中，财政分权通常表示为各省的地方财政占中央财政（或国家财政）的比重（Gemmell等，2013）。本文参照谢贞发和张玮（2015）与贾俊雪和应世为（2016）基于财政支出维度（fdpay）和基于财政收入维度（fdincome）的两个分权指标。财政收入分权指标放在稳健性检验部分，两个分权指标的具体计算公式如下：

财政支出分权（fdpay）=城市人均市级财政支出/（城市人均市级财政支出+人均省本级财政支出+人均中央财政支出）

财政收入分权（fdincome）=城市人均预算内财政收入/（城市人均市级财政收入+人均省本级财政收入+人均中央财政收入）

（3）控制变量。根据已有研究，仍有很多因素对生产性服务业具有重要影响。因此，本文还将控制这些因素，具体如下：产业结构（industry），用第二产业产值占比GDP来表示；金融发展程度（finance），用年末金融机构存贷款总额占地区生产总值的比重来表示；城市化水平（urban），用城市人口密度的对数来表示；城市人力资本积累水平（university），用当年高校毕业生的对数来表示；外商投资（fdi），用当年实际使用外资比地区生产总值表示；在反映技术创新方面，选取专利申请数（create），具体用每万人专利申请数量来衡量；基础设施建设（road），用公路面积占地域面积比表示；经济发展水平（agdp），用人均GDP的对数表示，并在实证分析中引入其平方项（agdp2）来控制经济发展水平可能存在的非线性影响。

（4）模型设定如下：

上式中，i和t分别代表地市和年份，Yit表示地市i在第t年生产性服务业发展情况；fd表示财政分权，其中θ将是本文关注的重点。此外，Xit是一系列影响产业转型的其他控制因素；di为地市固定效应，用于捕捉其他的地市不可观测特征；dt为时间固定效应；μit为随机误差项。

为了检验“中国式分权”是否通过上述的理论机制影响我国生产性服务业的转型升级，进一步采用中介效应模型进行检验。参照王书斌（2018）的做法，在公式（1）的基础上，继续利用公式（2）、（3）和（4）进行中介效应检验：

上式中Mecℎ表示中介变量，将本文4个中介变量依次代入公式（2）、（3）和（4）中，以检验中介效应是否成立。

本部分实证检验使用的样本为2004—2015年我国23个省份所辖的230个地级市的面板数据和Wind数据库，其中：地市经济发展及财政数据来源于2005-2016年的《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》，各地市人均预算内财政收入（支出）、各省人均预算内财政收入（支出）和中央预算内人均财政支出数据来自于《中国财政统计年鉴》和《全国地市县财政统计汇编》以及中经网、中宏网和 EPS数据库。另外，对于所有价格型指标，本文均采用地级市GDP平减指数（2004=100）进行了消胀处理。

（二）中国式分权与生产性服务业发展

表2汇报了中国式分权与生产性服务业发展的回归结果。回归结果显示：无论是使用财政支出分权还是财政收入分权来度量中国式分权，从总量上看中国式分权促进了生产性服务业总量的提升。由表2的第（1）、（2）、（5）和（6）列可知，从就业总量上看，中国式分权的制度安排促进了生产性服务业就业总量的提升。但是，表2的第（3）、（4）、（7）和（8）列的估计结果表明，在结构上中国式分权的制度安排抑制了高端生产性服务业的发展，尤其表现在估计系数的大小和显著性上。以第（4）列为例，财政分权指数每提高一个单位，平均来看生产性服务业发展水平就要下降约9.11个单位，并且通过了1%的显著性水平检验。

（三）使用集聚指数替代总量和发展指数

虽然，限于数据本文只能使用就业比重作为生产性服务业发展的代理变量。但是，仅仅使用高端生产性服务业比重和总量指标仍然可能存在测量误差的问题，更为重要的是其无法反映各个城市生产性服务业发展水平之间的关系。因此，本部分使用生产性服务业集聚的区位熵指数（caps）、高端生产性服务业集聚指数（hcaps）和低端生产性服务业集聚指数（lcaps）来作为城市生产性服务业发展水平的代理变量。其中，生产性服务业集聚的区位熵指数计算方法如下：

其中PSit、Xit代表i市第t年全部生产性服务业就业人数和全行业就业人数，PSt、Xt代表当年全部城市生产性服务业就业人数和全行业全部就业人数。该指数的数值越大，说明该市某种生产性服务业相对聚集程度越高。表3汇报了中国式分权与生产性服务业各种区位熵指数的回归结果。表3第（1）和（2）列的结果表明从生产性服务业总体集聚水平来看，中国式分权确实提升了城市整体生产性服务业集聚水平（发展水平）。这表现在估计结果均为正并且均通过了1%显著性水平检验；表3第（3）和（4）列汇报了中国式分权对高端生产性服务业集聚指数的估计结果，虽然在统计上并不显著，但在经济含义上（系数上）出现了明显的负向相关性；而对于低端生产性服务业集聚指数，表3第（5）和（6）列估计结果表明，中国式分权提高了城市低端生产性服务业集聚指数，这表现在估计结果均为正并且均通过了1%显著性水平检验。

表2 中国式分权与生产性服务业发展

表2和表3汇报的估计结果初步表明，从总量上看，中国式分权确实提升了生产性服务业的就业总量，但从结构上看，并没有促进生产性服务业结构的高级化，反而促使生产性服务业低端化发展。为了确保本文结果的稳健性，本文还做了如下的稳健性检验。

（四）稳健性检验

为了排除奇异值对本文结论的干扰，本文将生产性服务业人数的对数（lnindservice）和高端服务业就业人数占生产性服务业人数的比重（high_ser）两个核心被解释变量进行了缩尾5%的处理（即首尾两端各缩尾2.5%），估计结果汇报在表4的第（1）、（2）、（3）和（4）列。表4的第（1）、（2）、（3）和（4）列的估计结果表明，在考虑到奇异值的影响后，本文的结论仍然稳健，这表现在估计结果虽然略有下降但符号不变，并且估计结果均通过了 1%显著性水平检验。另外，为了排除各个省份之间宏观系统性的差异对本文估计结果的影响，本文还在回归方程中控制了省份的线性趋势项，估计结果汇报在表4的第（5）、（6）、（7）和（8）列。表4的第（5）、（6）、（7）和（8）列的估计结果表明，在考虑到各个省份之间宏观系统性的差异后，本文的结论仍然稳健，这表现在估计结果虽然略有下降但符号不变，并且估计结果均通过了1%显著性水平检验。

表3 以集聚指数作为代理变量

表4 缩尾2.5%和控制宏观系统性变化

另外，考虑到产业发展的连续性影响，本文还将被解释变量滞后一期项纳入回归方程中。估计结果汇报在表5的第（1）、（2）、（3）和（4）列。表5的第（1）、（2）、（3）和（4）列的估计结果表明，将滞后项纳入模型后，本文的结论仍然稳健，这表现在估计结果虽然下降但符号不变，并且估计结果均通过了10%显著性水平检验；在上文的回归中，标准误聚类于城市层面，为了防止聚类标准误的问题对回归的显著性造成影响，本部分将标准误聚类到“省份—年份”。估计结果汇报在表5的第（5）、（6）、（7）和（8）列。表5的第（5）、（6）、（7）和（8）列的估计结果表明，在考虑到标准误聚类问题后，本文的结论仍然稳健，这表现在估计结果的系数不变，并且估计结果也均通过了1%显著性水平检验。

（五）中介机制检验

上文中，已经从理论和实证上证明：中国式分权在结构上抑制了生产性服务业的发展。那么，中国式分权对生产性服务业的高端化阻碍作用是不是通过上文所述的理论机制传导？虽然上文在理论上给予了详尽的说明，但仍有待于进一步的实证检验。本小节继续利用公式（2）、（3）和（4）进行中介效应检验。

表5 被解释变量滞后一期和标准误聚类到“省份—年份”

（1）土地供给要素错配

本部分使用土地价格扭曲程度作为土地供给要素错配的代理变量，通过整理自然资源部网站全国每宗土地的交易额、成交面积和成交类型，并将其加总到城市层面，我们得到了商服用地和工业用地的平均价格。土地价格扭曲程度采用工业用地价格和商服用地平均价格之比（earthdistort）来度量。表 6第（1）和第（2）列汇报了中国式分权对土地价格扭曲的影响的回归结果。可以看出，中国式分权加大了土地价格扭曲程度。这表明，以政治集权和财政分权为特征的“中国式分权”造成了以“横向补贴”为特征的地方政府土地出让模式，加剧了各个地区土地资源的错配程度。这进一步加重了服务业尤其是生产性服务业的生产运营成本。

表6 机制分析

（2）投资扭曲

本部分使用投资结构（reality）作为投资扭曲的代理变量。在中国的城市化快速推进的过程中，房地产投资是我国城市的固定资产投资中重要的组成部分，也是影响投资结构的一个重要变量。本部分选择的投资结构以房地产投资占固定资产投资比重来度量。表6的第（3）和第（4）列的回归结果表明，无论是从财政支出还是财政收入角度，“中国式财政分权”提高了当地房地产投资的水平。中国独特经济体制下的地方政府之间的竞争和“中央—省—市—县（市）”的M型财政分权对扩大了地方政府对土地财政金的依赖程度。该回归结果表明：在“中国式分权”下，由于财权和事权的不匹配和地方政府之间展开的竞争，进一步提高了地方政府对土地财政——土地出让金的依赖，进一步造成了地方政府投资结构“重基建，轻商服”的现象。

表7 中介效应与生产性服务业升级

（3）财政支出结构

本部分使用科教支出占比（scedu）作为财政支出结构的代理变量，即科技和教育支出占GDP比重来度量。表6的第（5）和第（6）列的回归结果可知，在“中国式分权”的制度背景下，财政分权降低了科教支出的比重。表6的第（5）和第（6）列的回归结果再一次证实了在中国独特的政府机构中经典分权的理论并不成立，而仅仅简单地扩大地方政府（市县级）可支配的财力也无法改变地方政府的财政支出偏好。在现行的地方官员以GDP为中心的绩效考核机制中，地方（市县）基层官员发展经济的政治和财政激励长期存在。由于财政分权改革之前，地方（市县）基层政府财力十分困难，并且地方（市县）基层官员“事权”有限，有限的财政资金在满足了刚性支出后，几乎无调整财政支出结构的空间，进而导致了这种“轻教科、重基础”地方政府财政支出结构扭曲的现象。而生产性服务业的发展升级需要大量的高精尖人才，这种财政支出结构偏向的现象导致了高质量人才要素相对匮乏，对我国生产性服务业的发展产生了不利的影响。

（4）需求扭曲

由于地级市缺乏细分制造业产值数据，本文按照陈丰龙和徐康宁（2012）对要素密集度行业的分类方法使用2004—2013年中国工业企业数据库，在剔除重要变量缺漏及异常样本的基础上，根据每个企业所在县市的编码，对其在市级层面进行分行业加总，从而得到技术密集型、资本密集型和劳动力密集型产值工业产值，用资本和劳动力密集产值的和与技术密集型产值的比刻画制造业需求错配（misdemand）。从表6的第（5）和第（6）列的回归结果可知，中国式分权确实加剧了生产性服务业的有效需求不足。

由表6和表7的回归结果可以得出中国式分权通过降低财政支出中科教支出的份额、促进房地产投资、加强土地价格错配和抑制有效需求，导致了生产性服务业升级的滞后。将中国式分权与土地价格扭曲、投资扭曲、财政支出结构扭曲和需求扭曲一同对生产性服务业升级回归，其结果表明，中国式分权的回归系数小于单独将中国式分权对生产性服务业升级的回归系数。这表明中介效应成立，且属于不完全中介相应，即中国式分权通过降低财政支出中科教支出的份额、促进房地产投资、加强土地价格错配和抑制有效需求，导致了生产性服务业升级的滞后是成立的，但并非唯一的路径。该结论符合中国式分权阻碍了生产性服务业的升级（高端化）存在多个作用机理的理论分析。

五、结论和政策建议

本文在进行理论分析的基础上，使用面板数据和中介效应模型实证分析了中国式分权对生产性服务业发展的影响。主要结论是：从总量上看，中国式分权提升了生产性服务业整体的发展，即推动了生产性服务业总量（就业量）的提升。但是，从生产性服务业的内部结构来看，中国式分权并没有推动生产性服务业的发展，即中国式分权导致了生产性服务业发展向低端偏移。在各个地方政府“业态攀比，产业雷同”的发展政策下，生产性服务业低端化发展，造成了中国生产性服务业发展水平不高、业态落后和与制造业互动不足的现状。本文进一步使用中介效应模型讨论了由中国式分权引致的投资扭曲、土地要素错配、财政支出扭曲和需求扭曲制约了我国生产性服务业的升级。

本文结论说明，在资源禀赋有限的条件下，要促进生产性服务业发展，使生产性服务业成为新时期中国发展新动能，必须要矫正生产要素扭曲现象，降低人为扭曲和行政干预，充分发挥市场的调节作用。中央政府也要树立正确的目标导向，一方面将对地方政府的考核目标由制造业转向生产性服务业及高新技术产业，另一方面，也要从传统的总量增量考核转为质量考核。并且，应该增加对科技教育的投入，只有以技术创新为原动力、以高质量的制造业为依托、以高水平的生产性服务业为桥梁，将新技术、新产业源源不断地转化为高质量的产品，我国生产性服务业才能焕发出新的生机和活力。