规范性文件备案审查仍待加强

近日，中共中央印发了修订后的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，并要求各地区各部门认真遵照执行。作为我国法治建设的一环，规范性文件审查的体系更加完善。我国的规范性文件审查体系被称为“二元式”的审查制度，包括了党组织制定的规范性文件向上级党组织的报备，以及国家机关制定的规范性文件向本级和上级人大常委会的报备。这种备案审查机制，在坚持党的领导、维护法制统一、保障公民权利等方面发挥了重大作用。

省级人大常委会的规范性文件审查制度，可以追溯到上世纪80年代。例如浙江省人大常委会在1985年以决定的形式指出，绍兴市人民政府《关于进一步搞活经济的试行意见》违反了《浙江省城乡建设用地管理办法》的相关规定，要求绍兴市人大常委会根据宪法第一百零四条规定，依法予以撤销。随着实践和理论的积累，省级人大常委会规范性备案审查工作不断发展成熟，走向制度化。中央层面有宪法、地方组织法、立法法、监督法等，地方层面一些地方人大专门出台了关于规范性文件审查的规定，例如《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《上海市人大常委会关于规范性文件备案审查的规定》《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》等。

目前，省级人大常委会的规范性文件审查工作取得了成绩，也存在一些问题。普遍反映的包括报备率不高、公民提请审查较少、备案范围与审查标准模糊、审查程序和督促纠正机制等规范不清、备案审查机构的能力不足、备案审查队伍建设有待提高、备案审查工作程序执行不力、各地备案审查工作发展不平衡、把握审查的标准不一、责任追究机制缺失等。

提高和加强规范性文件备案审查工作，首要厘清以下两个制度要素：

其一，备案审查的对象。备案审查的对象是规范性文件，规范性文件的定义首先要界定清晰。有的地方条例采取概括的方式，把规范性文件界定为有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。有的地方条例采取列举的方式，对规范性文件的定义是人民政府、人大及其常委会在其法定职权范围内按照一定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利和义务，在较长时间内具有普遍约束力的文件。也有的地方规定检察院和法院制定的规范性文件也须向本级人大常委会报送备案。依照全国人大常委会提出的规范性文件审查“全覆盖”的目标和要求，地方政府规章和其他规范性文件以及地方“两院”制定的有关规范性文件全部都纳入人大备案审查范围，以实现备案全覆盖、审查全覆盖和监督全覆盖。

其二，备案审查的基准。备案审查的基准或者称标准，在各地省级人大的相关条例中并未上升到理论的程度，一般都是列举几种情形。从理论上来说，备案审查的标准是“适当性”。适当性的基准其实包括了合法性和合理性。合法性标准主要是指“不抵触”，即同宪法、法律、行政法规、本省地方性法规，以及上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触的规范性文件应当修改或者废止；还有就是“不超越”，即超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务，增加或者扩充国家机关的权力或者缩减其责任，以及对法定权限以外的其他事项作出规定的规范性文件也应当修改或者废止。合理性标准包括文件是否准确、全面体现中央有关精神、国家有关政策的最新要求、是否与全面深化改革的要求相适应；是否明确具体、可操作；是否符合规范性文件的严格制定程序。规范性文件的制定程序一般包括调研论证、符合文件起草规范、公开征求意见、自行合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布、对文件的解释遵循“谁制定、谁解释”等。例如，2019年11月5日，广东省人民政府发布《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》，指明凡属于规范性文件的，发布前均要进行合法性审核。