关于广东省市人大预算联网监督试点和县乡人大预算联网监督制度的研究

文 李清汉 覃 高

根据广东省人大有关“依托数字政府与数字人大融合，建设横向联通、纵向贯通的预算联网监督系统”和广东省人大常委会预算工委关于人大预算联网省市试点工作任务要求，在2019年5月到6月间，笔者先后参与广东省人大常委会预算工委赴外地学习和专题调研，对省市人大预算联网监督试点规划建设及制度研究进行了思考和研究。

研究的背景分析和目的意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就新时代人大制度和人大工作提出了一系列新论断新举措新要求，为在新的历史条件下坚持、完善、发展人民代表大会制度，加强和改进人大预算审查监督工作，提供了科学理论指导和行动指南。近年来，广东省人大大力推动人大预算联网监督，早在2016年6月广东省21个地级以上市人大便在全国率先建立起了基于本级预算支出的各自独立的联网监督系统。2019年5月23日中共广东省委召开全省人大工作会议并在出台的《中共广东省委关于加强新时代人大工作的意见》提出“加强智慧人大建设”“建设横向联通、纵向贯通的预算监督系统”的目标任务。当前，广东省各级人大全面贯彻落实中央有关人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革、全国人大有关预算联网监督的指导意见和省委人大工作会议精神，研究制定加快推进全新的人大预算联网监督的工作措施。

当前，我国预算监督存在四重防线，即人大及其常委会的监督、上级政府的监督、财政部门的监督、审计部门的监督。在四重监督防线中，上级政府、审计部门、财政部门的监督均属政府内部监督，在监督力度及独立性上存在一定的欠缺，而人大监督则属于典型的外部监督，且是代表人民对公共财政收入与支出进行监督，是宪法与法律赋予人大的重要职权。可见，人大监督是最为重要的一种监督形式。人大监督是预算民主的最高形式，人大监督作用发挥的情况如何，意味着整个预算监控权力体系运转的实质效果如何。

省市人大预算联网监督的目的意义主要表现在如下五个转变：

其一，由分散建设机房转变为集中统一的数字人大政务云平台。省市人大预算联网监督将综合考虑原先各自独立建设的信息孤岛问题及新一轮纵向监督的需求，如建设周期、系统兼容性、集约化建设等因素，按照统一规划、统一编码、统一监督、统一运维四个统一，紧紧围绕全省“数字政府”建设一盘棋，推进“数字人大”与“数字政府”建设相融合，强化互联网思维，特别是服务人大代表和社会群众思维和流量思维，建设广东数字人大政务云，推动人大预算联网监督、“粤省事”、协同办公平台等通用应用服务能力进行构建。

其二，由各自独立的预算支出系统转变为互联互通的省市人大预算联网协同监督大平台。通过横向联通、纵向贯通的省市人大预算联网，实现对接财政、社保、国资、政府基金、债务、国地税、自然资源、审计等部门有关信息系统，改变原先仅对本级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的各自独立预算联网；通过对预算全口径、全过程进行监督，实现报表查询、数据分析、智能预警、动态监控等功能，运用内置的监督数据模型进行指标分析和预警。

其三、定期性的报表审阅转变为全省实时性的大数据审阅。省市人大预算联网监督系统使得监督变得更为简便，预算监督的常规性查询监督可每日、每星期或每月进行，极大缩短了预算检测的周期，有效提高了监督工作的效率。除此之外，预算工作还可根据要求临时进行横向、纵向查询，在常规性的同时又增强了灵活性和机动性。

其四，由事前、事后的被动监督转变为全过程的主动监督。事前体现为对预算编制的提前介入，传统监督模式下，人大代表审查预算草案和报告的时间往往限于会议期间，即使发现问题，亦只能提出原则性或小修小补的意见，监督模式相对被动；而全过程的主动监督模式的启动则可让代表们在会议召开前提早介入预算编制，在预算执行、决算和审计过程中充分体验智能化对人大监督带来的便捷，使其全面体现代表们的意见建议。而分析预警功能的开启则将庞大专业的财政数据过滤为特定信号的提示。

其五，由发现问题监督转变为预防问题的智能监督。省市人大预算联网监督因其实时性特点，可有效避免问题发生与问题发现及解决间的时间差，更能通过整体数据的分析、预警功能的开发等实现提前干预，发挥预防性作用。如在精准扶贫和新农村建设的年度预算安排的范围内，可设置月度或季度支出的最低及最高值，及时了解资金在省、市、县、镇及具体建设项目上，通过设计智能化的省、市级资金流转地形图，减少年底突击花钱现象的出现，亦可大幅降低结余结转资金的数量。

省人大常委会预算工委调研组到茂名调研省市人大预算联网监督试点工作

研究的方法、规划设计和目标

研究的方法。按照全国人大和省人大关于“2019年基本实现地市级人大预算联网监督系统建设和使用全覆盖”的部署要求，通过考察学习、调研座谈等形式，重点研究分析推广广州市人大预算联网“一网监督”的成功经验，借鉴云南、广西人大预算联网统筹推进、定期分析研究、跟踪监督和约谈询问的好做法。综合考虑依托数字政府与数字人大融合，按照统一规划、统一编码、统一监督、统一运维四个统一，建设省市人大预算联网监督系统，实现基于数据模型智能分析和自动化监督功能，推动人大预算审查监督信息化、自动化，提高人大预算审查监督的效率和质量。

规划设计。省市人大预算联网规划建设考虑与“数字政府”建设相融合，基于“数字政府”统筹规划的政务云平台、政务大数据中心、应用支撑平台，充分利用广东政务服务网、“粤省事”、协同办公平台等通用应用服务能力进行构建，避免重复建设，或出现信息孤岛。

一是按照统一规划、统一编码、统一监督、统一运维建设独立的人大预算联网监督系统。支持全口径预算审查与监督，实现对预决算监督，监督预警、智能统计分析与查询等功能，通过系统能够查询政府财政预算、部门预算、财政转移支付、政府投资项目、政府债务、国有资产资源等信息，还能够查阅预算法律法规、预算决算文件、财政支出政策、财政历史数据等资料。

二是分步骤进行软件开发、部署、实施。目标是实现全市范围内市、县（市、区）数据横向联通，国家、省人大预算联网纵向贯通。项目建设采取“统筹规划、分步实施”的原则，首先完成市、区县级人大预算联网系统的开发和实施，系统上线后，再进行国家、省人大预算联网纵向贯通，最终实现国家、省、市、区县预算联网监督系统的互联互通。

三是推进人大预算审查监督信息化、自动化、制度化。审查监督的结果及统计数据，可以按照预先指定的报告模板，可以按日报、月报、季报、半年报、年报的形式自动生成审查报告，实现人大预算审查监督信息化、自动化、制度化。

研究目标。一是实现“预算内容全覆盖、预算过程全监督”。人大预算联网监督系统包括年初预算、预算执行、实时监督、绩效评价、政府债务管理、项目库、数据上报、政策法规、代表建议九大功能模块，监督资金范围从之前的一般公共财政预算和基金预算扩展到全口径四套预算。

二是实现项目库实时监控。将项目库管理系统接入人大预算联网监督系统，直接反映各专项资金申报、审批、分配及其预算执行全过程，实现项目库实时执行查询，对重大项目的资金安排和执行情况进行实时监控，使预算监督模式由静态的时点监督转变为实时的动态监督与静态的时点监督相结合，由事后监督转变为事前、事中的全过程监督，更方便人大代表和市人大财经委进行监督，有力提高了预算管理的透明度。

三是实现数据自动分析预警和智能化生成监督报告。为提高联网监督质量，系统增加了操作功能和静态表格等，对统计、对比、分析、实时查询等功能进行升级调整，其中包括：实时查询一般公共预算专项支出情况、开通每季度查询《省市重大建设项目资金安排及完成情况表》、建设省市重大项目资金落实和财政绩效“地形图”，实时查询、监督中央、省、市转移支付，下级政府、本级部门每月报送预算执行情况等。

四是努力构建数字人大“123457”模式。具体是：1即一套标准，包括技术标准规划、运行维护规范、安全保障规范；2即两大中心，包括公共组件中心、大数据中心；3即三大门户，包括代表履职门户、机关办公门户、社会互动门户；4即四大平台，包括立法平台、监督平台、代表履职服务平台、机关综合保障服务平台；5即五级协同，包括全国人大、省人大、市人大、县区人大、乡镇人大信息共享；7即七大理念，包括整合、提升、便捷、全面、集约、安全、制度。

当前建设现状及主要问题

以茂名市为例，通过对各区（县级市）人大实地考察联网监督室，与人大、财政部门、政务服务数据管理部门召开座谈会，根据县级人大预算联网监督建设现状以及存在问题研究分析，主要有下面一些情况。

建设现状。茂名市、县两级于2016年初步建成市县人大预算联网监督系统，由市、县两级财政分别投入建设，其中县级平均投入在40万元以上，主要包括自建机房、电脑设备、软件开发和监督室装修等费用。初步整合了国库集中支付系统数据，包括一般公共财政支出、政府性基金预算支出和国有资本经营预算支出三个方面，涵盖市、县财政通过国库向各地各单位拨付的预算管理资金、财政代管资金、财政专户资金等类别。

主要存在问题。一是思想认识亟待提升。目前预算审查监督和联网监督工作不够规范、不够到位，除了法律不够完备、人员编制不足等客观原因外，确实也与我们对人大预算审查监督的认识不足有关，总认为财政预算是经过政府讨论、党委研究决定的，人大只是走走程序；有的认为人大监督还是原则些好，太具体会使政府难办，弄得不好会搞僵关系等等。

二是缺乏统一技术标准和制度规范。人大预算联网普遍存在使用率、覆盖率低的问题。主要表现在：一是市、县两级监督系统规划建设各自为政，系统兼容性差，互联互通效果不理想，财经工委之间互学互促不够；二是预算联网监督目录清单尚未建立，分析评价和结果运用制度措施尚未健全；三是市县平台建设不够完善，覆盖面不够广，人大与税务、人社、国资、审计等部门预算支出联网监督工作尚未开展；四是乡镇人大预算联网监督任务重、难度大，覆盖率亟待提升。省级转移支付用于新农村建设和精准扶贫的建设项目多、资金投入量大，但乡镇人大财经监督信息化手段落后，监督管理制度有待加强。

三是人大监督不到位。预算执行的随意性在一定程度上仍然存在，人大对预算全口径、全过程监督不够到位。预算计划在执行过程中，个别项目、科目随意调剂等现象一定程度上普遍存在。

四是人大预算审查重点向支出和政策拓展任务重。市县人大财经专委有待加强。随着中央对全口径预算管理改革逐步深入推进，对人大预算审查监督的要求更高，尤其是对预算、财务会计、法律等专业化知识有更高的要求，对人大信息化建设与财政、审计、税务等部门联网以整合共享数据资源等，目前机构与人员的现状与提升人大预算审查、国有资产、政府债务管理监督职能不相适应。

五是提升人大预算审查监督水平的内在动力不足。社会各界对预算审查监督的关注度不高，各级政府、有关领导预算管理的法制意识也有待提高，人大自身的预算审查批准的风险意识也未得到深度的重视，使得人大基本上没有足够的时间和精力进行仔细审议，表决在一定程度上走过场，难以起到监督的应有效果。

下一步工作意见建议

提高思想认识，加强组织领导。坚持党的领导是做好人大预算联网监督工作的政治前提和首要保证。人大开展预算联网监督工作离不开党委的支持和政府的配合。建议围绕落实广东省委人大工作会议精神，加强人大预算联网工作组织领导，定期召开推进会议，切实落实责任分工。

创新数字人大特色，切实做好规划建设。紧紧围绕《中共广东省委关于加强新时代人大工作的意见》提出“建设横向联通、纵向贯通的预算监督系统”的目标任务，以推进“数字人大”与“数字政府”建设相融合为抓手，结合全国人大常委会关于人大预算联网监督三年建设规划目标任务要求，尽快组织制定《广东省人大预算联网监督横向联通、纵向贯通的技术标准和建设规划（2019-2021）》《广东省人大预算联网监督省市试点工作方案》，明确各阶段建设任务清单和时间、进度要求。

突出重点，加强指导，加快推进市县镇人大预算联网试点工作。新一轮的人大预算联网监督省市试点，将“数字人大”与“数字政府”融合，使用省统一开发的硬件支撑和软件系统，除了富有地方特色的页面设计和人员配置外，不再需要投入过多的软件和机房建设费用，建议省人大突出重点，尽快组织开展专题调研，帮助解决试点工作实际困难和问题，同时要加强业务指导。当前，试点市要加快制定试点建设规划和推进工作方案，要成立工作小组，定期召开推进会，以强化工作任务落实。要加强市县乡人大财经负责同志和财经平台代表的培训，全面提升运用人大预算联网监督能力和水平。

开展省市县乡人大预算联网监督制度研究。随着中央、省、市加大对精准扶贫和新农村建设的投入，依法监督好这些资金的使用和财政绩效情况，显得越来越重要。建议围绕深化人大预算审查、国有资产、政府债务监督管理职能，针对市县乡人大财经监督任务重、人员少、设备落后的突出问题，开展加强市县乡人大预算监督制度建设专题研究。通过建立健全市县人大财经专委、常委会预算工委，加强队伍建设和委托第三方服务等政策措施，加以解决。建议针对粤东西北乡镇人大信息化建设较为落后的实际困难，把支持县乡人大预算联网监督纳入帮扶计划，给予资金和政策支持。加快推广省市人大预算联网“一网监督”延伸到基层镇（街）、村（社区）人大工作室收集人大代表意见建议、及时跟踪监督的成功经验，开展人大预算联网统筹推进、定期分析研究、跟踪监督和约谈询问的制度研究，推动广东加强人大预算联网的制度创新工作。