“营改增”改革、地方政府行为与区域环境质量——基于财政压力的视角

卢洪友，王 蓉，余锦亮

(武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

环境问题是世界各国普遍关注的焦点问题。《第三届联合国环境大会报告》指出，每天有90%的人呼吸着不安全的空气，20 000人将因此死亡，而5岁以下儿童中将有2 000名死于水源污染等导致的疾病，环境污染不仅制约经济可持续发展，而且严重影响国民健康。中国正处于工业化和城镇化加速推进的进程之中，由于工业化进程的叠加性和粗放性，雾霾天气多发、城市河道水体黑臭、垃圾围城以及危废处置等问题突出，污染治理任重道远。因此，党的十九大将污染防治攻坚战确定为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。

地方政府的发展理念和行为选择对于环境污染的产生有着至关重要的影响。1994年分税制改革以来，中央与地方间财政关系发生了巨大变化，陶然等[1]与冉冉[2]认为，地方政府的地位日益提高，在发展经济、扩大基础设施建设和提供公共服务等方面有着很大的自主性和多样性。然而，在建立现代财政制度的过程中，地方政府也面临着日益复杂的挑战和发展困境：一方面，地方政府财权不断上移，事权支出责任不断增加；另一方面，与经济发展和财政收入挂钩的绩效考核体系不断强化。谢贞发等[3]与席鹏辉等[4]从地方政府行为激励角度出发，认为各方面财政压力的加剧无形中转化为地方政府增加收入的财政激励，从而改变了地方政府的行为模式。财政分权理论强调了财政激励在塑造地方政府行为方面具有不可替代的作用，其中Weingast[5]研究指出，财政制度的设计会给地方政府的行为模式带来直接影响，即为了实现经济和政治目标而改变其发展经济、提供公共服务等方面的政策选择。在财政激励的作用下，地方政府有充足的动力优先发展经济，对于环境保护则选择忽视。

许多文献验证了财政激励对地方政府行为的影响，并分析了地方政府应对压力的不同做法及其带来的污染效应。大部分研究从增加财政收入的角度出发，认为在财政压力下地方政府最普遍的做法是发展地方产业扩大税基。曹春方等[6]与陈思霞等[7]发现，相较于引进难度大、配套设施要求高的高新技术企业来说，生产周期短、上缴利润大且具有高耗能高污染特点的重工业企业成为地方政府的首要选择。卢建新等[8]与Cole和Fredriksson[9]研究发现，相比于扩大本地企业生产规模，地方政府有更强的动力吸引外来企业，而吸引投资的前提是降低环境规制和引资质量底线，常见手段则是以较低的价格出让土地并引进高污染高耗能的企业和项目。陈抗等[10]、冯海波和方元子[11]与张欣怡[12]指出，地方政府的财政支出也直接影响了辖区环境质量。分税制改革后，地方政府支出责任增加，地方财政支出明显向与经济生产相关领域倾斜，而用于环境等公共服务的支出愈发不足，地方政府从 “援助之手”转变为“攫取之手”，放任污染程度加剧。

随着经济的发展和产业结构的重大调整，分税制改革后形成的两税并存局面的弊端也日益明显，如重复征收、服务业负担过重和征税成本高等。为了优化现行税收制度， 2012年1月1日上海率先开展了“营改增”改革试点工作，同年8月试点分批扩大到北京、天津等省份，2016年5月1日全国范围内已全面铺开“营改增”改革试点工作。(1)在此期间，为保证各级政府有稳定的财政收入，中央政府不断调整并制定了相关过渡性收入划分政策。如：2011年11月16日中华人民共和国财政部、国家税务总局发布《营业税改征增值税试点方案》，2016年4月29日国务院发布《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。“营改增”改革是经济新常态下一场重要的财税体制改革，在塑造地方政府行为方面发挥着重要作用。改革最直接的是对企业层面的影响，国内相关文献也大多以此为关注点，如陈钊和王旸[13]、刘建民等[14]与范子英和彭飞[15]认为，改革不仅给相关企业带来了明显减税效应，也有利于促进社会专业化分工和产业结构转型升级。此外“营改增”改革涉及的营业税和增值税是地方政府重要的财政收入，其变革也深刻地影响了地方政府面临的财政环境和行为选择。姜竹和马文强[16]、李晶等[17]与卢洪友等[18]认为，“营改增”改革使得地方主体税种缺失、财政收支结构不稳定且财政压力进一步加大。许文[19]与周彬和杜两省[20]则发现，“营改增”改革导致企业税负下降的同时也会直接减少地方政府财政收入，随着营业税的取消，城建税等附加税收入也会随之下降。此外，胡怡建和田志伟[21]指出，试点过程中地方政府为了推进改革顺利进行，会选择实施过渡性政策来补贴部分税负增加的企业，进一步增加了财政支出压力。中央政府对税收分成的调整无法从根本上解决地方财政的压力，地方政府势必会发挥自主性，通过降低环境规制标准、招商引资以及发展高耗能高污染企业等手段扩大税基增加财政收入。从征税范围来看，分税制改革将营业税收入全部划归地方，房地产以及建筑等相关行业在地方政府的支持下得到迅速发展，而“营改增”改革后，失去了扩大营业税税基的激励，地方政府的发展重点将会进一步向工业制造业倾斜，这样的行为变化也意味着地区内环境质量被忽视甚至牺牲。可以认为，“营改增”改革在一定程度上使得地方政府陷入财政收入和支出的困境，有强烈的动机和冲动作出不利于环境保护的行为决策。

现有文献对“营改增”改革、地方政府财政压力与环境质量之间的相互关系作出了比较系统的阐述和检验。本文在总结现有研究的基础上，进一步从地方政府的财政压力、工业活动、土地出让行为和环境规制强度等角度分析了具体作用途径。在此基础上，提出相应政策建议。

二、理论分析与研究假设

1994年分税制改革后，营业税和增值税合计约占地方政府税收收入的50%，至2016年全面“营改增”改革完成之前，地方政府营业税所占比例一直高于增值税所占比例并稳定维持在30%以上，可以说，地方政府的税收收入对营业税的依赖程度很高，改革的推行势必会对地方税收体系和财政收入产生极大的冲击。这样的冲击在省以下地方政府间更为明显，尤其是市县级政府。笔者总结了“营改增”改革前后部分省份与下属城市关于营业税和增值税的具体划分，发现改革前对地方分享的增值税部分以及全部营业税收入，城市分享部分占绝对比例，且营业税在市级财政收入中的地位高于增值税。在逐步改革的过程中，即便中央提高地方增值税分享比例，即“五五分成”，大部分省份在制定收入划分方案时仍然沿袭了改革前的增值税分享比例，少数省份甚至提高了省本级的分享比例。中央提高地方分享比例的措施实质上使得省级政府更加受益，对于市级政府来说则并没有完全弥补营业税取消带来的收入损失，以至于财政压力进一步加剧。

除了收入降低带来的压力之外，对于改革后税负增加的企业，部分省份采取了由地方财政拨付专项资金进行补贴的方法，增加了财政补贴的支出压力，造成地方财政收支矛盾更加激化。总体来说，“营改增”改革导致地方政府财政收支结构变动和财政压力增加，进而对地方政府行为选择和环境质量产生影响。基于此，笔者提出如下假设：

H1：“营改增”改革导致地方财政收入的降低和财政支出的增加，进一步加剧了地方政府的财政压力。

在我国现行官员考核与增长激励体制下，财政收入规模与增长速度是地方政府官员关注的工作重点，因而“营改增”改革导致的财政压力变化会对地方政府行为产生深刻的影响。在财政压力的刺激下，地方政府往往会选择积极开展地区工业活动并诱导污染冲动。从征税范围来看，“营改增”改革后，相较于发展第三产业，地方政府更有动力发展高产值和高上缴利税的重污染工业，从而扩大税基，增加财政收入，尽可能降低改革对本地区财力的削弱程度。具体做法有两点：一方面，地方政府通过税收优惠、财政补贴和担保贷款等直接形式给予补贴，鼓励原有工业企业扩大生产规模，提高工业总产值；另一方面，地方政府充分利用“营改增”改革的契机，通过改革降税的优势吸引新企业进入，扩大地区经济规模。席鹏辉等[4]认为，新增工业企业在增加财政收入和拉动就业方面具有原有工业企业无法比拟的优势，对面临财政压力的地方政府而言，主动吸收并发展新工业企业不失为一个明智的选择。基于此，笔者提出如下假设：

H2：“营改增”改革影响了地方工业活动的开展，促进了原有工业企业规模的扩大和新增工业企业数量的扩张。

改变土地出让行为是地方政府缓解“营改增”改革带来财政压力的又一重要手段。土地是经济发展的重要载体，也是企业开展生产经营活动的重要投入要素。范子英[22]指出，地方政府在商住用地和工业用地上采取了完全不同的策略，即在高价出让商住用地的同时，工业用地出让的价格却一直相对稳定，表明地方政府在土地供给价格上具有较强的裁量权。同时，赵文哲和杨继东[23]发现，作为国有土地的法定批租人，地方政府倾向于扩大工业用地出让面积以增加财政收入。因此，面对改革带来的财政压力时，地方政府有充分的动机降低工业用地出让价格和扩大工业用地出让面积，导致短期内地区经济快速增长和环境质量不断恶化。基于此，笔者提出如下假设：

H3：“营改增”改革通过降低工业用地出让价格和扩大工业用地出让面积等方式影响了地方政府土地出让行为。

除了开展工业活动和改变土地出让行为，地方政府同样可以通过放松环境规制强度来进行招商引资，化解“营改增”改革产生的财政压力。政府环境规制强度是工业企业特别是重污染企业选址的重要因素之一，环境规制水平的下降必然不利于地区环境质量改善。朱平芳等[24]认为，降低环境规制水平以吸引更多外商投资是地方政府实现经济快速增长和财政增收的重要途径。“营改增”改革进一步削弱了地方政府税收调控的手段，因而在经济下行和财政压力的双重挤压下，地方政府很可能主动放宽环境规制标准，降低引资质量底线，以期吸引更多高耗能工业项目或者企业进入本地，导致地区环境污染加剧。基于此，笔者提出如下假设：

H4：“营改增”改革促使地方政府通过降低环境规制强度来招商引资以缓解财政压力。

三、实证分析

(一)“营改增”改革对环境质量的影响

如上所述，不同省份在推进“营改增”改革的时间上均有较大差异，通常采用DID方法对其效果进行检验，本文主要采用如下模型进行分析：

yit=α0+α1reformit+βkXkit+θi+λt+φst+εit

(1)

其中，yit表示环境污染水平，水污染和空气污染是环境污染最主要的两大类型，根据已有国内外相关的衡量方法，结合城市数据的可得性，本文选取工业废水排放量、工业二氧化硫排放量和工业烟(粉)尘排放量三类污染指标作为被解释变量；reformit表示“营改增”改革，如果i地区在t年实施了改革，取值为1，否则为0；θi表示地区固定效应；λt表示时间固定效应；Xkit为控制变量，根据已有相关研究，本文选取人均GDP、第二产业占比、第三产业占比、人口密度、地区总人口和科技从业人数进行基础回归；εit为随机扰动项。为了控制不同省份不同年份在社会经济政策和规划上的差异，本文在回归中加入了省份与年份的交叉固定效应φst。k表示控制变量的个数，s表示省份。

本文采用我国202个城市的市级数据，包括市本级以及所辖县级数据(下文分析数据与本部分相同)。由于早在2009年“营改增”改革已有过一次增值税扩围，而在经过7年的地区试点和行业试点后，营业税改征增值税已于2016年在全国全面完成，出于实证方法的适用性以及数据的可得性，本文选择了2008—2015年作为实证样本区间。

我们利用式(1)进行基础回归，结果如表1所示。为了使回归结果更为清晰以及数据更加平稳，便于比较，我们对被解释变量和人均GDP变量取自然对数。其中，模型(1)、模型(3)和模型(5)是基于“营改增”改革变量单独回归的结果，模型(2)、模型(4)和模型(6)则是加入了所有控制变量后的回归结果，并且在回归过程中均对时间、地区和交叉固定效应进行了控制。为了避免可能存在的变量序列相关和异方差问题，在具体回归过程中我们使用了稳健标准误。

表1 基础回归结果

注：括号内为t值；*、**和***分别表示10%、5%和1%水平下显著。下同。

从表1可以看出，“营改增”改革的回归系数均在1%水平下显著为正，相对于没有改革的地区，实施“营改增”改革地区的工业废水排放量、工业烟(粉)尘排放量和工业二氧化硫排放量分别增加了11.3%、22.1%和11.9%，分别对应于模型(2)、模型(4)和模型(6)，说明“营改增”改革显著增加了城市环境污染水平，综合来看，“营改增”改革促使城市环境污染水平增加了11%以上。这一结果不仅在统计意义上显著，其经济意义也是不容忽视的。加入控制变量后，“营改增”改革回归系数的变动非常小，说明“营改增”改革与控制变量的相关性几乎没有，这也从侧面说明回归的结果是稳健的。

(二)“营改增”改革对地方政府财政压力的影响

绝大多数省份中，城市的增值税分成比例在改革后或者保持不变，或者有所下降。但是这一直观感觉是否意味着“营改增”改革显著加剧了市级政府的财政压力，仍然有待实证检验。该部分运用如下模型进行具体回归分析：

GFPit=α0+α1reformit+βkXkit+θi+λt+φst+εit

(2)

其中，GFPit表示财政压力。财政缺口是目前学者普遍用以衡量财政压力的指标，本文对财政缺口的衡量方法如下：财政缺口=(预算内财政支出-预算内财政收入)/预算内财政收入。由于地方政府不能有赤字，(2)1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国预算法》(主席令第21号)，该法第四章第二十八条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。所以，各级地方政府财政总收入与财政总支出总是相等的。因而本文的财政缺口实际上是地方政府本级收入与本级支出的缺口，并没有包括中央财政转移支付和上年结余等项目。我们分别将财政缺口区分为收入和支出两个方面进行分析。Xkit为控制变量，包括：ln人均GDP、城镇化率、产业结构、人口密度以及地区总人口，其中产业结构用第二产业与第三产业比值之和表示。其余变量含义与上文相同，在此不再赘述。

表2为“营改增”改革对地方政府财政压力影响的回归结果。

表2 “营改增”改革对地方政府财政压力的影响结果

从表2可以看出，与尚未进行改革的地区相比，改革地区的ln财政缺口显著增加了11.3%。进一步分析发现，改革地区财政支出水平没有出现显著变化，但以ln财政收入为被解释变量的回归结果显示，改革对城市财政收入水平有显著的负向影响，因而改革地区政府财政收入能力的降低是造成其财政压力加剧的主要原因，H1也由此得到验证。

(三)“营改增”改革对地方工业活动的影响

该部分运用如下模型进行具体回归分析：

IASit=α0+α1reformit+βkXkit+θi+λt+φst+εit

(3)

其中，IASit表示地方开展工业活动规模，用新增规模以上工业企业数量、新增规模以上工业企业数量占比以及工业总产值来衡量，Xkit为控制变量，包括：lnGDP、城镇化率、人口密度、第二产业占比和第三产业占比。

表3为“营改增”改革对地方工业活动影响的回归结果。

表3 “营改增”改革对地方工业活动的影响结果

从表3可以看出，“营改增”改革的回归系数均在1%水平下显著为正，说明“营改增”改革显著增加了地方的工业企业数量和工业总产值。在假定地区环境治理、环境规制等政策保持不变的前提下，地方工业活动的增加会加剧地区的工业污染，降低环境质量。H2由此得到验证。

(四)“营改增”改革对地方政府土地出让行为的影响

该部分运用如下模型进行具体回归分析：

LTAit=α0+α1reformit+βkXkit+θi+λt+φst+εit

(4)

其中，LTAit为地方政府的土地出让行为，用重点城市工业用地价格和国有建设用地出让面积两个指标来衡量，Xkit为控制变量，包括：ln人均GDP、人口密度、地区总人口、城镇化率、产业结构、一般预算收入、房地产投资和CPI。(3)就笔者所知，目前公开的年鉴并没有对所有城市的工业用地价格进行统计，因而在本文我们主要利用《中国国土资源统计年鉴》中对于重点城市工业用地价格的统计指标进行实证分析。

表4为“营改增”改革对地方政府行为影响的回归结果。

表4 “营改增”改革对地方政府行为的影响结果

从表4可以看出，与尚未实施“营改增”改革的地区相比，实施了“营改增”改革地区的工业用地价格显著降低。由于笔者统计的样本均值为514.140，因而改革地区工业用地价格下降5.64%，下降幅度非常明显，改革地区国有建设用地出让面积的回归系数也在5%水平下显著为正。H3由此得到验证。

(五)“营改增”改革对环境规制强度的影响

我们构建环境规制强度指标作为被解释变量，实证分析“营改增”改革对地方政府环境规制强度的影响，检验的面板固定效应模型如下：

ERSit=α0+α1reformit+βkXkit+θi+λt+φst+εit

(5)

表5为“营改增”改革对环境规制强度影响的回收结果。模型(1)是“营改增”改革变量单独回归的结果，模型(2)是加入了一系列控制变量后的回归结果。

表5 “营改增”改革对环境规制强度的影响结果

从表5可以看出，相比于未实施“营改增”改革的地区，实施“营改增”改革地区的环境规制强度显著降低了10.7%，加入控制变量后，主要解释变量的回归系数变动不大，进一步验证了在“营改增”改革带来的压力下，地方政府选择通过降低环境规制强度的做法吸引新增污染企业进入本地。由此，H4得到验证。

四、结论与政策建议

(一)结论

在我国以间接税为主的税制体系中，增值税和营业税是连接政府和企业的重要桥梁，其调整变动将会深刻改变地方政府的行为选择，从而对生态环境等宏观经济变量产生影响。本文基于 “营改增”改革这一相对外生的政策冲击，采用我国202个城市2008—2015年数据实证分析了税制结构变动的污染效应，研究结果表明，相对于没有改革的地区，实施“营改增”改革地区的环境污染水平显著增加，改革后大部分城市增值税分成比例下降，以及改征增值税后抵扣链条的增加，都对市级政府的财政能力造成了冲击，财政缺口的扩大迫使地方政府通过鼓励开展工业活动、降低工业用地出让价格、扩大工业用地出让面积和降低环境规制强度等方式扩大增值税税基，增加地方财政收入，从而引发了环境质量的下降。

(二)政策建议

随着“营改增”改革的全面铺开和继续深化，地方政府的行为选择对环境质量的影响日益凸显，需要更加完善的配套措施以缓解污染状况和地方政府的财政压力，因此，基于上述研究结果，笔者提出如下几点建议：

第一，在推进全面“营改增”改革深入的同时，必须牢牢树立生态文明观念，将环境质量等指标纳入改革考核评价体系，同时加大产业结构升级调整的步伐，发展现代服务业，完善顶层设计和相关配套制度改革。

第二，以全面“营改增”改革为契机，进一步明确中央与地方政府间的权、责、利。中央政府必须重视地方政府的财政压力以及税收收入与事权、支出责任不匹配的事实，建立激励相容机制，科学地调整央地分成比例。各省也应当根据实际情况调整省内增值税分成比例，使得市级政府享受更多税收收入，以便更好地提供公共服务。

第三，中央应当加强对地方政府行为选择的引导和监督，建立多目标的激励机制和完善的奖惩机制，严格规范地方的工业用地出让行为和招商引资行为，引导其引进高质量环境友好型投资项目，减少地方政府的污染冲动行为。