提高地方人大常委会会议质量的实践与思考

朱业生　汪环　王天桥

2019年是地方人大设立常委会40周年，提高常委会会议质量、增强常委会依法履职实效，是地方各级人大常委会40年来不断探索的永恒主题。党的十八大以来，安徽省各级人大常委会在总结历届人大实践经验的基础上，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，不断推进人大制度理论和实践创新，以提高常委会会议质量为切入口和着力点，不断探索创新，形成了一些行之有效的做法和机制。本文在总结安徽各级人大经验做法的基础上，对新时代进一步提高地方人大常委会会议质量提出了建议。

一、安徽各级人大常委会提高会议质量的主要做法

近年来，安徽省各级人大常委会立足新时代人大工作新部署新要求，按照总结、继承、完善、提高的原则，积极探索创新，在提高人大常委会会议质量方面采取了一些新做法，取得了一些新成效。

1.建立健全制度机制，着力推进会议工作制度化规范化。全省各级人大常委会坚持把加强制度建设作为提高常委会会议质量的重要保证，近年来陆续出台了一系列务实管用的制度。一是在规范自身建设方面，省人大常委会着眼于人大工作新形势新要求，先后修改完善了常委会议事规则、常委会组成人员守则、常委会会议工作规程等工作制度。有的市、县人大制定或修改关于加强自身建设的若干意见、听取和审议专项工作报告及满意度测评办法等，进一步规范议事程序，提高议事效率。二是在会议审议方面，省人大常委会研究制定了关于提高常委会会议审议质量的办法，从会前准备、会中组织、会后落实等环节对常委会会议进行规范。有的市、县制定修订了关于进一步提高审议质量、增强监督实效的意见，关于国民经济和社会发展计划草案初审办法等。三是在审议意见办理方面，有的市、县制定了关于办理人大常委会审议意见的若干规定、审议意见处理办法等，对审议意见的交办、督办、办理时限、办理程序等作出规定，着力增强办理质效。

2.认真做好会前准备工作，着力增强会议审议针对性。会前准备主要做好以下几个方面工作。一是精心确定审议议题。省人大常委会每次举行会议一个月前，根据常委会全年工作要点和年初工作计划安排，按照监督法的要求，本着少而精、抓重点的原则，精心选择审议议题，并分别征求“一府一委两院”和人大各专委会、常委会各机构意见。二是认真开展会前调研。围绕会议审议重点议题，组织常委会组成人员和部分人大代表，深入基层、深入实际开展调查研究，掌握第一手资料，形成调研报告，发送常委会会议参阅。有的市、县人大常委会还对调研报告进行审议。三是加强会前学习。省人大常委会会议召开前举办专题讲座已成制度化安排。许多市、县人大也都积极尝试和引入会前专题讲座机制，组织与会人员进行有针对性的集中学习。四是提前发送会议材料。按照监督法有关规定提前将会议文件和参阅资料发送常委会组成人员，有的还明确要求认真研读材料，拟出发言提纲，填写审议意见卡等。

3.加强改进审议工作，着力提高会议审议质量。主要做好以下几个环节的工作。一是填写审议意见卡。省人大常委会创设“审议意见卡”，要求组成人员会前认真填写，会后统一纳入履职档案，并且以适当方式予以通报。这一做法在全省一些市、县人大常委会得到了逐步推广，从实践情况看，参会人员审议发言的积极性、主动性、针对性都有明显提高。二是实行重点发言。省人大常委会明确要求，在举行分组会议时，主任会议成员、与审议议题相关的专委会中的常委会组成人员带头发言，驻会委员、参加调研活动的委员作重点发言，发言要紧扣议题，突出重点，实事求是，坚持问题导向。有的市人大常委会安排熟悉相关情况、履职能力强的组成人员作重点发言，带动其他同志积极参与审议。三是创新审议形式。有的市、县人大常委会不断完善审议方式，实行分组审议与集中審议相结合，中心发言与补充发言相结合，切实提升会议审议质量。总体来看，与会人员发言积极性明显提升，有的议题达到参会人员发言全覆盖。四是改进审议表决机制。一些市、县人大常委会在审议专项工作报告时，在充分发扬民主、畅所欲言的基础上，按照满意、基本满意、不满意三个等次，由组成人员对报告进行满意度测评，测评结果当场公布，并将结果写入审议意见书，抄送相关部门。

4.扎实做好会后督办监督工作，着力增强会议实效。高度重视会议成果落实，打通提高会议质量的“最后一公里”。一是完善审议意见形成和交办机制。省人大常委会要求会后形成的“审议意见书”必须全面准确地反映常委会组成人员的审议意见，做到“原则肯定成效，具体指出问题，明确整改意见，重点应聚焦可以解决的具体问题”。有的县区人大常委会还把组成人员发言作为审议意见的附件，一并交由同级政府及有关部门研究处理。二是加强督办反馈。常委会相关工委对审议意见办理情况进行跟踪督查，及时了解落实情况。相关专委会、常委会工作机构对“一府一委两院”办理情况报告进行审查并形成书面审查意见，连同办理情况报告提请主任会议研究讨论，由主任会议决定印发常委会会议。三是强化跟踪监督。为确保审议意见真正落到实处，有的市、县人大常委会采取调研视察、听取工作汇报等方式进行跟踪落实。有的市人大常委会还对上届人大常委会部分审议意见办理情况进行督办。有的市、县人大常委会对办理情况报告在常委会会议上进行表决，对不满意的要求重新办理，并再次报告办理结果。

5.严格会议程序和工作纪律，着力增强会议严肃性。严格的会议程序和纪律是提高会议质量的重要保障。一是坚持请示报告制度。如常委会会议建议议程中有需要向党委请示的重要事项，先召开常委会党组会议，研究有关议程，形成请示意见，报请党委审批后，按有关法定程序办理。有的市、县人大及时将常委会会议情况向党委作出书面报告。二是严明会议纪律。规定因特殊原因不能出席会议的，须在会前书面向常委会主要负责同志或主持日常工作的负责同志请假，并说明请假事由。实行会议签到制度，规定一会一签。常委会会议结束后，对全体会议和小组会议出、缺席情况进行汇总，并书面通报。三是规范报告人制度。省人大有关制度规定，专项工作报告应当由省政府负责人和“两院”主要负责人到会作报告。省政府也可以委托有关部门主要负责人到会作报告。有的市人大规定，常委会有关执法检查报告、调研报告、说明等，由相关委、室主要负责人报告，涉及多个办事机构、成立领导小组的，由领导小组组长报告。有的市、县规定，听取政府审计整改情况报告时，有整改任务的部门提供整改报告，主要负责人列席会议，回答询问。

实践证明，提高地方人大常委会会议质量是新时代推动人大工作与时俱进的必然要求，也是不断提高常委会履职水平的重要举措，对于坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥地方国家权力机关作用，具有十分重要的意义。总的来看，地方各级人大常委会对提高会议质量高度重视，在实践中积极探索创新，不断完善程序机制，常委会会议质量不断提高。但由于种种原因，工作中仍然存在一些问题和不足，如调查研究还不够深入，会前准备还不够充分，审议发言水平和审议意见书质量还不够高，会后跟踪督办落实力度还不够大，提高会议质量的具体制度机制还不够健全，需要在实践中认真总结完善，不断探索提升。

二、提高地方人大常委会会议质量的建议

新时代地方人大肩负着推动人大制度和人大工作与时俱进的新使命，要从坚持和完善人民代表大会制度的高度，不断提高常委会会议科学化、制度化、规范化水平，切实增强常委会及其组成人员依法履职实效，为更好发挥地方国家权力机关作用提供坚实保障。

1.科学安排议题和时间，务求审深议透会议议题。科学安排常委会审议议题和时间，是提高会议质量的前提。一要合理分解年度工作任务。既要考虑常委会全年工作总体任务，安排好每次常委会会议序时进度，也要把握立法、监督、代表等工作重点，统筹各机构工作力量，做好年度工作要点任务分解。二要科学确定审议议题。在议题内容的选择上，要按照议大事、抓重点的原则，结合本地实际情况，把解决经济社会以及人民群众关注的热点难点问题作为重点，加强与有关部门沟通，了解议题的准备情况和提请审议的可行性，精心选择审议议题。三要合理安排会期和审议时间。每次常委会会议议题一般安排2～3个中心议题为宜，审议专项报告和法规案，可每半天安排2项议题，以便常委会组成人员能够集中精力和时间审深议透，切不可因会议时间安排仓促而影响审议质量。

2.深入开展调研学习，精心做好会前准备。做好会前准备工作是提高会议质量的基础。一要深入细致开展调研。围绕会议议题，组织熟悉相关工作的常委会组成人员、人大代表或专家学者，深入调查研究，广泛听取各方面建议，掌握翔实的第一手材料，以便审议发言有依据、建议有分量。二要充分运用调研成果。调查研究要形成高质量的调研报告，重点提出解决问题的思路和对策，力求建议准确管用，有深度、可操作。坚持做到每听取一个专项工作报告，就同时配套一份人大相关调研报告，为常委会组成人员审议提供参考。三要坚持会前学习制度。围绕重点议题，会前邀请有关部门同志、专家学者开展专题讲座。常委会有关机构要严把会议文件资料的质量关，规范和优化报送工作流程。按照有关规定提前将会议材料发送组成人员研读，以保证其有充足的时间阅研报告、分析材料，拟定发言提纲，做好审议发言准备。

3.探索改进方式方法，切实提高审议质量。改进审议方式方法是提高会议质量的重要途径。一要坚持重点发言人制度。根据议题，每次明确常委会有关领导、相关委室负责人、熟悉该方面业务或参加会前调研的常委会组成人员作为重点发言人，在分组会议、联组会议上带头发言，以引导启发其他人员畅所欲言。二要建立发言激励机制。为进一步调动发言的积极性，可在分组审议、自由发言基础上，尝试实行“中心发言”“书面发言”以及“辩论发言”等多种审议形式，争取审议的最佳效果。同时，将发言简报及时上传人大门户网站或会议APP，以公开促进审议质量提升。将发言情况纳入代表履职评价体系，并作为评先评优、换届提名的重要依据，激励组成人员更好履职尽责。三要完善审议意见形成机制。相关专委会、常委会工作机构在整理审议意见时，必须全面、客观、准确地综合反映组成人员的意见。审议意见应针对“一府一委两院”工作的薄弱环节和重点难点问题，以解决问题、推动工作为出发点和归宿。对报告机关必须解决哪几个方面的问题，如何改进，应写明确、写详细、写具体，力求条理清楚、有的放矢，便于承办单位办理落实，也便于人大常委会对照监督。

4.强化审议意见交办督办，扎实推动审议意见落实。审议意见办理落实是提高会议质量的目的。一要建立健全意见交办机制。常委会审议意见形成后，常委会或有关办事机构要以正式文件、问题清单形式交由本级“一府一委两院”研究处理，必要时可以召开专题交办会。二要建立健全督办反馈机制。常委会相关工作机构要加强跟踪督办，定期不定期地听取承办部门的汇报，召开座谈会，必要时对办理落实情况进行视察、检查，督促承办部门认真办理。相关专委会、常委会工作机构要对承办部门报送的审议意见办理情况报告初稿提出意见，结合调研督查将审议意见的落实情况向常委会主任会议汇报，由主任会议决定印发常委会会议或提请常委会会议审议，增强审议意见办理的严肃性。三要建立健全整改落实机制。主任会议可以适时听取有关部门研究处理审议意见情况的汇报，人大常委会可以对办理情况报告进行满意度测评，并将表决结果报送党委和有关部门。对审议意见落实情况报告不满意，审议意见办理不力、效果不好，多次督办不落实的，可以采取询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段，进一步增强监督实效。

5.切实加强自身建设，与时俱进完善制度机制。加强自身建设和完善制度机制是提高常委会会议质量的重要保证。一要加强思想政治建設。强化政治意识，组织引导常委会组成人员深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，认真贯彻落实中央及党委的决策部署，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。强化对人大地位作用的认识，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚定人民代表大会制度自信，增强做好人大工作的责任感、使命感。强化履职意识，严格执行常委会组成人员守则，促进组成人员全面依法履职。二要加强组织建设。从新时代加强“两个机关”建设需要出发，不断优化常委会组成人员结构，保持科学合理的梯度，努力形成合理的年龄结构和互补的知识结构，推动专职化、专业化、年轻化，使常委会保持生机和活力。三要加强学习培训。制订常委会组成人员学习培训规划，在系统加强宪法法律及相关法规学习的同时，要有计划地加强履职应知应会实务知识学习培训，如立法、监督有关工作规程，人大会议、调研视察、执法检查等工作流程，切实提高组成人员的履职能力。四要健全完善相关制度机制。要在健全完善加强自身建设决定、常委会议事规则、常委会会议工作规程等框架性制度的基础上，结合人大履职实践发展，建立健全常委会学习制度、调研制度、考勤制度、述职制度、审议意见处理办法、督查督办规定等一系列具体规章制度，进一步规范各项工作行为，为持续提高常委会会议质量提供有力的制度保障。

（作者单位：安徽省人大常委会研究室）