论党内法规对环境法的拓展与突破*

赵美珍, 朱亚龙

(常州大学 史良法学院，江苏 常州 213164)

随着全球经济的发展，环境污染和生态破坏问题日趋严重，诸如生物多样性锐减、土壤退化加速、淡水资源枯竭与污染、海洋生态污染、森林面积急剧减少等，引起了人们对环境问题的警觉。法律规范是用以约束社会主体的行为，强有力的法律规范是解决环境问题的有效保障。我国从20世纪80年代开始，有关环境方面的立法活动十分频繁，针对水、大气、土壤等环境要素的污染防治以及森林、草原、矿产等自然资源的开发利用，均制定了相应的法律规范，但实施效果有限。因此，加强党内法规建设，发挥党内法规中有关生态环境保护制度的作用，强化党政领导干部生态环境保护责任，以利于加快推进生态文明建设，健全生态文明制度体系。虽然环境法律与党内法规同属于中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，但厘清并理解党内法规与环境法的关系、党内法规确定的环保督察制度与环境监管制度的关系、党内环保问责制与环境法律责任的关系，是当下党内法规研究和环境法研究需要共同面对问题，也是亟需阐释的问题。

一、 党内法规与环境法的关联分析

(一) 党内法规的内涵及表现形式

通常而言，政党均需通过制定规范来约束本党组织和党员个人的行为，从而实现本党的政治目标和根本宗旨。作为执政党要管理好本党的内部事务，必须具备相对完善的党内规范。“党内法规”最早是由毛泽东同志在1938年的六届六中全会上所作报告中提出的，此后，还采用过“党规党法”、“党的法规”等表述。邓小平、江泽民、胡锦涛等中央领导人均重视党内法规建设，也对“党内法规”作过相关阐述，中共十四大则将“党内法规”这一表述第一次写入党章。

2012年中共中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定：“党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”党内法规的表现形式具有多样性，主要为党章、准则、规则、条例、办法、规定、细则等。

“党内法规”中带有“法”字，“党内法规”是不是“法”？学术界对此持有不同观点。姜明安教授认为“党内法规就是一种社会法、软法”[1]。党内法规虽然没有国家强制力保证实施，但是依据宪法制定，有独立的实施机制，其实施效果显著，具有一定的法的规范性，所以党内法规是一种“法”。党内法规虽然与国家制定的“硬法”不同，但所发挥的作用却是国家“硬法”替代不了的，党内法规是具有中国特色的“软法”，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。

(二) 环境法的内涵及表现形式

20世纪中期以来，环境问题首先在各发达资本主义国家出现，大规模的环境污染尤其是由环境污染引起的公害病使得社会对日趋严重的环境问题产生恐慌，引发了社会、法律乃至政治危机。各发达资本主义国家为了稳定社会秩序，开始了有关环境保护的立法。环境法的出现是为了保护和改善环境、协调经济与社会发展，学界从法律调整社会关系的视角对环境法的概念进行了界定，采取“法律是调整一定社会关系的法律规范的总称”的习惯模式。一般来说，环境法是涉及环境保护方面法律规范的总称。在具体的表述上，不同的学者有所差别。例如，汪劲教授认为，“环境法是指以保护和改善环境、预防和治理人为环境损害为目的，调整人类环境利用关系的法律规范的总称”[2]；吕忠梅教授认为，“环境法是调整人们在开发利用、保护改善环境的活动中所产生的环境社会关系的法律规范体系”[3]。综上所述，我们认为，环境法是指为了保护和改善环境、预防和治理人为环境侵害，实现可持续发展，而由国家制定或认可，并由国家强制力保障实施的用以调整人类利用环境关系的法律规范的总称。

当前，我国有关环境保护方面的立法数量繁多、类型复杂，其表现形式主要分为环境基本法、环境污染防治类单行法律、自然资源保护类单行法律、生态保护类单行法律、物质循环管理与节能类单行法律、环境综合行政管理类单行法律等。

(三) 党内法规与环境法的关系

前文已述，党内法规是“法”的一种，环境法毋庸置疑也是“法”的一种，二者对环境保护发挥着既共同却又有区别的作用，二者的关系主要体现在以下几个方面：第一，在制定主体方面，党内法规的制定主体只有党的中央组织、中央纪委和中央各部门、省级党委三类主体；而环境法的制定主体是有立法权的人民代表大会及其常委会。二者的制定主体虽然不同，但是其关联性却十分紧密，我国现行的行政管理模式是“党委决策，政府执行”，党委领导政府机关，政府机关管理国家事务，二者是一个密不可分的整体。基于此，党内法规与国家法律也必然联系紧密。第二，约束对象方面，党内法规约束党组织以及党员的行为；环境法约束所有社会成员的行为。社会成员当然包括党组织以及党员，党组织以及党员不仅应当遵守环境法律，而且还应当遵循党内法规。第三，惩戒强度方面，党内法规依靠党的纪律约束实施，党内法规的惩戒方式主要体现在纪律处分方面，对党员纪律处分种类主要有：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍；而对党组织的纪律处分种类主要有改组和解散。纪律处分还会记入党员个人考核档案，影响党员干部的职务升迁。党员个人如果违反环境法的规定，除接受党内法规惩戒外，还需承担相应的环境法律责任。第四，运行效率方面，党内法规属于政党内部规范，政党成员较固定，政党组织内部调查及惩戒不需要经过繁琐的程序；而环境法律责任从取证到追究需遵循严格的程序规定，严格的程序设定是为了保障公民合法权利，但是其所耗费的时间也相对较长，影响环境问题的及时解决。在责任追究方面，党内法规的运行效率比环境法的运行效率高。

二、 环保督察制度是对环境监管制度的拓展

环境监管是指环境法确认的享有监管权的主体运用行政、经济、政策法律、科学技术、宣传教育等手段，对各种影响环境资源的行为进行规划、调控和监督，以减轻或消除环境损害，预防及遏止环境恶化，协调人与自然的关系，促进经济社会与环境资源可持续发展。20世纪80年代以来，政府的环境监管职能逐渐在政府公共管理与决策中占据重要地位。《环境保护法(2014年修订)》、国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔2014〕56号)、环境保护部《关于加强污染源环境监管信息公开工作的通知》(环发〔2013〕74号)等法律法规以及规范性文件均规定环境监管的主体为具有环境保护职责的行政机关，环境监管的对象则为违反环境法的企事业单位和个人。环境监管是贯彻落实环境法律法规的重要保证，是防止环境污染和生态破坏、解决环境问题的有效手段。近年来，我国环境监管体制和制度不断完善，环境监管能力不断提升，但在涉及跨区域环境问题以及对政府自身的监管方面显得力不从心。为此，党内法规确立的环保督察制度应运而生。

环保督察原本是区域性的“环境督查”，督查的主要对象是企业，“区域性环保督查是我国环境执法体系改革的重大尝试，是我国环境监管体制发展的重大创新，也是我国探索环境保护新路的重大实践”[4]。从2013年开始，经原环保部批准，各区域督查中心向“督察”转变，即从“督企”到“督政”的转变，2015年7月，中央深改组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案(试行)》，以党中央、国务院的名义赋予环保督察以更高的权威与刚性，强调环境保护工作的“党政同责”、“一岗双责”，将地方党委与政府的环保责任作为重点监督范围。环保督察制度虽然是约束党政内部成员的规范，却在实践中弥补了环境监管制度的局限性，扩大了监管的对象，并对发现的突出环境问题进行跟踪督办整改。环保督察制度从监督企业到监督地方党委及政府这一转变，强化了中央对地方环境监管的有效约束和对党员领导干部的严格规范，是对环境监管制度的深化拓展，体现了环境保护法的“综合治理”原则。

三、 党内环保问责制是对环境法律责任制度的突破

为了落实地方党委、政府环境保护责任，减少党政领导干部对环境保护工作的不当干预，2015年中共中央、国务院联合出台的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》要求“将地方党委和政府及其有关工作部门的领导成员纳入环境责任追究范围，建立生态环境保护党政同责制度”[5]，并对追责主体、追责对象、追责事项、追责后果、追责程序和责任承担方式等进行了规定，突破了环境法律法规有关法律责任的规定。从制度根源及表现形式来看，党内环保问责制也是一种责任追究机制，责任追究机制一般意义上是法律层面的制度表现形式，而党内环保问责制则突破了环境法律责任固有的规则体系，体现了环境保护法的“损害担责”原则，具有鲜明的特色。

(一) 党政同责制突破了环境行政首长负责制

我国环境法律法规主要侧重于规范企事业单位的环境责任，近年来，新制定或修订的法律，增加了对政府责任的规定，如《环境保护法(2014年修订)》第六条第二款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”又如2019年1月1日实施的《土壤污染防治法》第六条规定：“各级人民政府应当加强对土壤污染防治工作的领导，组织、协调、督促有关部门依法履行土壤污染防治监督管理职责。”地方发生重大生态环境问题，地方政府责任人应当承担相应的责任，这是由环境行政首长负责制决定的。行政首长负责制是我国1982年宪法确定的一项重要的行政领导制度，是指由各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度。环境行政首长负责制是行政首长负责制在环境领域的具体化，是指各级人民政府的行政首长应当对本行政区域内的环境质量负责,必须采取措施改善环境质量,并将区域环境保护目标和任务完成情况作为政绩考核内容的一项工作制度。我国实行环境行政首长负责制由来已久，早在1996年，国务院《关于环境保护若干问题的决定》就明确规定：“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。”环境行政首长负责制是落实环境保护的一项重要措施，但存在一定的局限性。因为我国地方党委是本地区领导核心，对辖区内的政治、经济、文化、社会等各项事业实行全面领导；而地方政府是党在地方执政的重要载体，必须服从同级党委的领导，重大问题必须向党委请示报告，环境法仅规定并落实行政首长环保责任，而不对地方党委以及领导干部的环保责任进行规制，有违社会主义法治精神。

而《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第三条规定：“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。”该条明确了党委和政府都应该承担环境保护责任，是党政同责的具体体现。党政同责是指地方党委和政府及其有关工作部门的领导成员对所负责的行政区域的环境问题承担相应责任。党委领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党政同责也是从这三个方面落实党委责任，进一步强化领导责任，有利于提高党委以及领导干部的环境保护意识，对环境保护和环境治理具有重要的作用。党政同责突破了环境行政首长负责制的局限性，是对环境法律责任制度的完善。

(二) 终身追责制突破了环境法律责任的时效规定

时效是指“一定的事实状态持续一定的期间即发生一定法律后果的法律制度”[6]。从时效的定义来看，时效一般具有两个条件：一是存在法律规定的事实状态，二是法律规定的事实状态必须不间断地持续一定的时间。环境法律责任包括环境刑事法律责任、环境民事法律责任、环境行政法律责任。从追责维度看，环境刑事责任涉及追诉时效，即：刑事法律规定的，对犯罪分子追究刑事责任的有效期限。环境犯罪可以依照《刑法》的规定确定追诉时效，已过追诉时效期限的，不再追究刑事责任。环境民事责任涉及诉讼时效，《环境保护法(2014年修订)》第六十六条规定“提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年”，由于起算时间是“当事人知道或者应当知道其受到损害时”，故与“终身追责”关涉不大。而环境行政责任分内部行政责任和外部行政责任，我国现有的法律并未对内部行政责任的追究时效作出明确规定，只在2007年国务院《行政机关公务员处分条例》第五十二条规定了“有违法违纪行为应当受到处分的行政机关公务员，在处分决定机关作出处分决定前已经退休的，不再给予处分”。事实上，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》出台前，实践中通常是对事发当时的相关领导干部追责，鲜见对已离任或退休的领导干部追责。学术界对终身追责是否突破了《刑法》关于环境犯罪追诉时效存在较大争议，但对生态环境损害责任终身追责制下领导干部承担内部行政法律责任不受时效限制则已形成基本共识。终身追责制意味着当发现生态环境损害时，无论党政领导干部是否已经调离了原工作岗位，或者已经退休，只要该环境损害是由于其当时未履行好自己的职责而造成的就要永远追责。终身追责制实行“行为追责”和“后果追责”相结合，追责形式包括诫勉谈话、责令公开道歉、组织处理、党纪政纪处分等。实施终身追责直接影响到党政领导干部的政治前途以及退休后的待遇，有助于贯彻环境决策的科学化、民主化和法治化。终身追责体现了环境正义理念，突破了行政法规有关“退休不处分”的规定，“意味着其对法律所定之一般时效的瓦解”[7]，具有前瞻性及严格性，是悬在党员领导干部头上的“达摩克利斯之剑”。

四、 党内法规对环境法拓展与突破的正当性

2013年12月，中央全面深化改革领导小组成立，我国改革进入深水区，改革的重点已经不再是单方面追求经济与物质的增长，还要重视生态环境保护，新时代经济不再是粗放污染型的发展模式，而是绿色发展的环保经济模式，“良好的生态资源也将成为新的经济增长点”[8]。保证绿色发展的重要工具就是不断完善的中国特色社会主义法治体系，党内法规和环境法是法治体系的重要组成部分，通过党内法规与环境法双重规范指引，有利于提高建设“绿水青山”的实效。现阶段党内法规确定的环保制度主要集中在环保督察、党政同责和终身责任制等方面，是对环境法的拓展与突破，其正当性体现在以下四方面：

第一，是适应环境问题复杂性的要求。环境问题具有累积性，还伴有复杂性、隐蔽性的特点，不仅可能导致人身、财产损害，还可能导致生态环境本身的损害，进而影响到人类的生存。法律的滞后性不能够完全解决环境问题，仅通过环境法律规制人们的环境行为，难免存在缺漏。国家法律只是底线的约束，而党内法规则可以确立高格的规制。我国地方政府领导干部绝大部分是党员，党内法规确立的环保督察、党政同责和终身责任等环保制度对党员领导干部的环境行为进行严格约束、严厉制裁，可以充分提高党员领导干部的环境保护意识，使他们在发展经济与保护环境出现冲突时，能够按照“环境保护优先原则”处理问题，以防范或减少环境损害，实现经济、社会可持续发展。

第二，是加强党对生态环境保护领导的要求。习近平总书记提出新时代中国特色社会主义基本方略，“14个坚持”的“第一个坚持”就是坚持党对一切工作的领导。中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中，“全面加强党对生态环境保护的领导”独立成章。有权必有责、有责必担当、失责必追究，强化地方党委和党员干部环境责任是加强党对生态环境保护领导的重要环节。党内法规的约束力较强，直接影响相关责任人员的升迁以及离职退休后的待遇，这些关乎其切身利益，环保督察、党政同责和终身责任等环保制度比环境法律制度对党员领导干部更具有约束力和威慑力。由于环保工作失误或失职造成环境污染、生态破坏，引发群体性环境事件，地方党委和党员干部就应当按照更严格的党内法规承担相应的责任。

第三，是强化党委和党员干部环境责任的要求。按照《环境保护法》第六条的规定，我国党委组织以及党委成员并不需要对环境质量负责，但在环境决策中，往往地方党委以及党委成员的意见起决定性作用，而出了问题依照环境法只能追究政府负责人的责任，无法让地方党委以及党委成员承担相应的责任。党内法规确立的环保督察、党政同责和终身责任等环保制度能够有效克服党委无责、追责不力、处罚较轻的弊端。通过党内法规强化党委以及党委成员的环保责任，加大处罚力度，有利于化解环境矛盾，促进环境问题的及时、妥善解决。

第四，是维护环境正义的要求。法律所追求的核心价值就是正义，“环境正义是正义理念在环境事务中的体现，环境正义关注的是在不同的人之间如何分配环境资源利益和负担环境资源义务”[9]。党内法规所规定的环保督察、党政同责和终身责任等环保制度，对党员领导干部在环境决策、环境治理中不正常履职行为进行严格规范，根据其过错大小承担相应的责任，这是环境正义理念的重要体现，可以倒逼领导干部转变政绩观，在追求经济发展过程中，坚持可持续发展，守住环保底线，避免“吃祖宗饭、断子孙路”和“竭泽而渔”的错误发展方式，有利于维护代内公平与代际公平。

综上所述，党内法规与环境法均为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，共同发挥着保护生态环境的作用。环境法作为国家法律，以国家强制力保证实施，从而实现协调人与环境的关系、保护和改善环境的目的。党内法规作为中国共产党的党内约束性规范，对环境法的相关制度进行了拓展与突破，以适应时代发展和环境保护的需要。虽然党内法规与环境法在性质、体系、制定主体等方面存在差别，但二者相辅相成，形成“组合拳”，共同为实现“美丽中国”和“生态文明”的建设目标保驾护航。