山东省市县三级联合购买公共文化服务机制研究

李 贝

引言

公共文化服务是民生工作的重要组成部分，习近平总书记在视察山东时强调，民之所盼，政之所向。增进民生福祉是发展的根本目的。做民生工作，首先要有为民情怀。要多谋民生之利、多解民生之忧。做好民生工作，全面提升公共文化服务质量，制定科学系统的公共文化服务机制，配套相关的服务举措是必不可缺的。近年来，山东省各地稳步推进政府购买公共文化服务惠民演出工作，取得了良好成效。但院团剧场运行机制改革相对滞后，文化惠民演出城乡分布不均，政府财政资金使用效率不高，人民日益增长的高品质演艺消费需求和不平衡不充分的供给之间的矛盾日益突出。为解决上述问题，推动演艺领域新旧动能转换，根据山东省委全面深化改革领导小组工作部署和全省宣传部长会议要求，山东省推动试行省市县三级联合购买公共文化服务机制。在课题的研究过程中，突出问题导向，以山东省突出“两个走在前列，一个全面开创”的目标定位为方向，以贯彻落实新发展理念为抓手，以突出改革创新为动力源泉，以省市县三级联合购买服务机制的现状及问题作为重点突破口，就山东省市县三级联合购买公共文化服务机制展开剖析，阐述、创新、完善该机制，并提出相应的对策建议。

一、省市县三级联合购买公共文化服务机制的内涵

改革开放特别是党的十六大以来，我国城乡公共文化服务体系建设得到了各方面的重视，取得了显著成就。党的十七届六中全会提出大力发展公益性文化事业，十八大提出加快推进文化惠民工程，十八届三中全会提出推进公共文化服务标准化、均等化。2015 年1 月，中办、国办印发了《关于加快构建现代公共文化服务的意见》，对构建现代公共文化服务体系进行了顶层设计；5 月，国办转发了文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务的意见》，就积极有序推进政府购买进行了部署；10 月，国办引发了《关于推进基层综合性文化服务中心的指导意见》着力解决基层特别是农村公共文化设施不足等问题。在一系列政策措施的引导下，我国公共文化服务水平显著提升。我省公共文化服务的发展进程是由文化惠民扶贫演出开始的。自活动开展以来，每年省直院团下乡场次约为200 场，这还不包括各市区镇的演出场次。全省17 地市（不含青岛）的贫困村每年都会有文化惠民演出覆盖，以曲艺、歌舞、小型话剧为主要形式的演出得到了老百姓的普遍欢迎。但随着时代的发展，老百姓的欣赏水平随之提高，对精神文化需求不断增加，逐渐形成了供需不平衡的态势。

（一）三级联合购买公共文化服务机制的提出

为补齐短板、提升效能，继续推动山东公共文化服务体系建设走在前列，推动山东公共文化高质量发展。山东省委省政府决定重点围绕提升设施利用率、社会参与率、群众满意率，推进设施标准化、资源共享化、服务网络化、运行一体化、参与便捷化，实现由设施建设为主向效能建设为主的转变，制定山东省市县三级联合购买公共文化服务机制方案。该机制主要是指山东省文化行政部门通过政府购买、政府奖励等方式，支持各级各类文艺演出单位运用市场机制，在剧场以优惠票价向群众提供的公益性演出。购买主体包括全省各级文化和旅游行政机关。承接主体主要为具备提供文化惠民演出服务能力，有能够提供服务必须的设施设备、人员、剧（节）目和专业技术力量或营业性演出许可证等专业资质等级，且依法注册或备案的院团、剧场等文艺演出单位。购买内容为纳入政府购买公共文化服务范围内、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的文化惠民演出服务，购买价格可根据演出承接主体规模和剧目质量等情况自行确定。购买程序按照《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发 〔2015〕 37 号文件做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见》（鲁政办发〔2015〕 53 号）有关规定执行，逐步建立完善市场化的联合购买工作体系。

（二）三级联合购买公共文化服务机制的内涵

山东省市县三级联合购买公共文化服务机制方案，其内涵旨在以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和习近平总书记视察山东重要讲话、重要批示精神，牢固树立以人民为中心的工作导向，以改革创新为动力，以提升效能为目的，引入市场化机制，进一步深化演艺领域体制机制改革，丰富文化惠民演出供给，提高文化惠民演出服务效能，培育引导文化消费，围绕提升公共文化服务标准化、均等化、社会化、数字化，进一步优化公共文化资源配置，完善公共文化服务方式，提高公共文化服务水平，更好地满足人民群众日益增长的精神文化生活需要，推动全省文化事业和文化产业繁荣发展，为建设经济文化强省提供精神动力和文化支撑。

二、省市县三级联合购买公共文化服务机制的实施

2018 年，由中共山东省委宣传部、山东省文化和旅游厅、山东省财政厅、山东省广播电视局联合下发了关于印发（鲁文旅发 【2018】26 号）《省市县三级联合购买文化惠民演出试点工作实施方案》的通知，旨在解决院团剧场运行机制改革相对滞后，文化惠民演出城乡分布不均，政府财政资金使用效率不高，人民日益增长的高品质演艺消费需求和不平衡不充分的供给之间的矛盾日益突出等相关问题。山东省市县三级联合购买文化惠民演出主要是指山东省文化行政部门通过政府购买、政府奖励等方式，支持各级各类文艺演出单位运用市场机制，在剧场以优惠票价向群众提供的公益性演出。

（一）三级联合购买公共文化服务机制的成效

2019 年，山东省市县三级联合购买公共文化服务机制逐步推开。目前，已有全省35 家左右剧场加入山东剧场院线，计划进行1000 场以上联合购买演出，在全省基本建立比较完善的省市县三级联合购买公共文化服务工作体系，形成与经济社会发展水平相适应、与人民群众精神文化需求相符合的公共文化惠民演出资源配置机制和供给机制，市场化参与和提供文化惠民演出服务的氛围更加浓厚，文化惠民演出内容日益丰富，演出服务质量和效率显著提高。

1.精准对接群众需求

一是结合实绩，进一步明确了基本公共文化服务范围，明确了基本公共文化服务项目分类标准，确保了基本公共文化服务项目真落地、全覆盖、见实效。二是着力推进了公共文化服务产品供给侧改革，积极回应群众精神文化需求，不断提高公共文化服务和产品吸引力，激发基层群众享受公共文化服务需求的主动性和积极性。三是认真落实了《关于贯彻国办发 〔2015〕 37 号文件做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见》（鲁政办发〔2015〕 53 号），逐步加大现有财政资金向社会力量购买公共文化服务的投入力度。统筹整合地方公共文化资源，建立公共文化产品供需对接平台，运用市场化的手段促进优质精品服务群众，实现政策措施与群众“点菜”良性互动。积极培育公共文化服务社会化力量，规范和引导社会化文化组织、文化团体健康发展，逐步构建多层次、多元化的公共文化服务供给体系。四是推动了公共文化服务参与式管理，建立健全群众参与机制，通过评议、建议、表决等方式，建立畅通有效的民意表达渠道，引导城乡群众参与公共文化项目规划、建设、管理、服务和监督，有效保障了群众的文化选择权、参与权和自主权。

2.创新公共文化机构运行机制

一是深入推进了法人治理结构改革。牢牢把握坚持党的领导基本原则，明确了党组织在法人治理结构中的法定地位。二是建立了有效可行的需求反馈机制。建立了常态化的群众文化需求征集机制，通过发放调查表、召开座谈会、走访了解、开设服务电话、建立网上交流平台等形式，主动了解群众文化需求。三是建立了良性的绩效考评机制。省、市、县级文化主管部门会同本级有关部门建立对公共文化服务实施情况的动态监测机制和绩效评价机制，引入了第三方开展公众满意度测评，绩效考评结果做到了公平公正公开。

3.落实公共文化服务保障措施

一是加强了基层公共文化队伍建设。建立健全了文化人才的发现、培养、使用和评价制度。大力发展了文化志愿者，发挥乡土文艺爱好者、非遗传承人、大中专院校学生、离退休文化工作者的作用，为文化事业发展作出贡献。鼓励民营资本和个人投资公共文化事业，将民营机构中从事公共文化事业的人才纳入文化人才库。实施基层文化队伍培训项目，提升了公共文化服务机构人才队伍服务能力。二是落实了财政保障措施。把基本公共文化产品和服务项目纳入各级公共财政经常性支出预算。建立了公共文化机构免费开放和正常运转经费保障机制，保证公益性文化机构，特别是乡镇、村基层文化机构正常运转和开展公共文化服务活动所需的必要经费。创新公共文化服务投入方式，根据《山东省地方公共文化服务体系建设专项资金管理使用办法》，采取了定向补助、奖补结合、绩效奖励、政府购买等政策措施，支持包括文化企业在内的社会各类文化机构参与公共文化服务。加强了对公共文化服务资金管理使用情况的监督和审计，开展财政资金使用绩效考核，落实绩效评价结果与对下补助资金挂钩政策。建立完善了公共文化服务体系建设投入情况公示公开制度。

（二）三级联合购买公共文化服务机制中存在的问题

据统计，全国约9.7 万个社区居委会中，建有率达到93.8%，约58 万个行政村中只有38.5%建有村文化室，建有率仅为66.4%，城市和农村之间存在着较大差距。总体上看山东省公共文化服务体系建设还处于初步发展阶段，不完善、不均衡、不协调、不可持续的问题仍很突出。还不能满足人民群众日益增长的精神文化需求。山东省的公共文化服务体系框架虽已基本确立，但在实施过程中也暴露一些问题，主要体现在以下五个方面。

1.演出补贴标准偏低，配套资金落实不到位

演出补贴标准偏低，尤其是戏曲院团，演出成本较大，更无力进行道具、服装等演出设备的更新，演出质量不高。按照要求，中央、省文化建设资金占40%，由市级、县级承担60%，目前市级、县级专项配套资金缺位、不到位。即便是中央、省拨付的农村文化建设专项资金，部分县区也不能及时、足额用到文化上来，补贴到文化惠民演出的资金则更少。

2.惠民演出项目不全面，演出覆盖面不够广泛

一是购买对象不足。政府购买公益性文化演出基本面向国有文艺院团，还未全方位向民营文艺团体购买。各级政府所购买的“一年一村一场戏”“一年一校一场戏”等文化惠民演出，面向的主要是区剧团，其他民营团体、社会组织较少。二是演出范围有限。目前全省各县市区仅能实现一村一年一场戏的目标，覆盖面非常有限。三是购买项目单一。目前，省、市、区三级对惠民演出项目主要针对的是“一年一村一场戏”，对戏曲进校园、倡导移风易俗等重点项目的扶持力度不足。

3.文艺院团创新意识不强，供需关系不平衡

山东省公共文化服务的发展进程是由文化惠民扶贫演出开始的。自活动开展以来，每年省直院团下乡场次约为200 场，这还不包括各市区镇的演出场次。全省17 地市（不含青岛）的贫困村每年都会有文化惠民演出覆盖，以曲艺、歌舞、小型话剧为主要形式的演出得到了老百姓的普遍欢迎。但随着时代的发展，老百姓的欣赏水平随之提高，对精神文化需求不断增加，逐渐形成了供需不平衡的态势。

4.专业演艺人才匮乏，后备人才力量明显不足

国有文艺院团改制后，转制后的院团符合退休年龄的优秀演职员退养离岗，青年演员因无法保留事业身份很难留住，造成专业演艺人才缺乏、人员断层、人员结构老化、后备力量不足等问题。目前，人才问题已经成为制约文化艺术院团深入发展的重要问题而民营剧团几乎没有专业演员，演出水平专业性不强。

5.农村文化基础设施薄弱

近几年，我参加过本单位组织的多次惠民下乡演出，几乎踏遍山东省十七地市下属的大部分村镇。在演出过程中，我发现农村文化设施规模较小、建设年代久远、陈旧的问题十分突出。硬件设施不配位，难以承担农村公共文化服务有效运行的重任。一是缺乏。一些乡镇没有像样的群众艺术馆和剧院，没法具体开展工作。二是陈旧。许多贫困地区的文化基础设施还是上世纪八十年代建造的，设备缺乏，剧场陈旧，管理落后，与现代社会和新农村的发展完全不相适应。三是闲置。现有设施的利用情况很不理想。一些公共文化设施存在严重的“空壳”现象，由于缺乏必备的设备器材，活动少演出少，几乎无人问津而被闲置。

（三）三级联合购买公共文化服务机制的启示借鉴

山东省三级联合购买公共文化服务机制，按照“整合资源、搭建平台、分级核算、联合实施”的工作思路，统筹利用、优化配置省市县三级文化惠民演出资源，形成了省市县三级联合购买文化惠民演出的工作合力；改进政策扶持和资金投入模式，积极引入市场机制，鼓励全省各级各类文艺院团、剧场多演出多收入，大大提高了政府购买公共文化服务财政资金使用效率；充分利用互联网、大数据等现代技术手段，推动文化惠民演出供给与人民群众文化需求有效对接，打通了演艺需求和供给的“最后一公里”；对加强山东剧场院线建设，整合演艺资源，激活演艺市场，做强演艺品牌，提升演艺产业整体实力起到了重要作用。

1.以信息化、智能化、大数据，完善新时代供给关系

一是建立了信息管理系统。通过整合全省演出剧目、院团、剧场资源，进行数据化、标准化管理，建立全省剧目数据库、院团数据库和剧场数据库。二是健全了需求反馈机制。通过投票、打分、点赞、留言、点单等多种形式，及时统计、分析群众需求，优先采购群众评价好、需求大的文化惠民演出服务，建立“自下而上、以需定供”的互动式、菜单式供给方式，与人民群众个性化文化需求有效对接。三是提高采了购管理效率。系统梳理各级购买主体的采购信息，通过电子化、智能化方式公开发布文化惠民演出内容，规范采购流程，增强采购环节的透明度，实现采购全流程的线上追踪，提高线上协同效率。

2.以专业化、职业化、市场化，打造剧场院线品牌

(2)反复性与持续性。东北方言词汇的重叠形式除了具有在量上的变化之外，还有反复性与持续性的语法意义。例如：

支持全省各级剧场加入山东剧场院线，以委托运营、联合经营、演出内容服务等方式进行市场化运营、统一化管理，打造山东剧场院线品牌，夯实全省文化惠民和文化消费主阵地。一是实施标准化管理。制定纳入省市县三级联合购买文化惠民演出剧目、剧场、院团的分类、分级标准，依据公众反馈、绩效评价情况进行动态调整，加强院线运营、管理、考核等各项工作的标准化建设，推动成为地方标准或行业标准。二是制定市场指导目录。按照标准筛选符合条件的剧目、剧场、院团，统一审核后面向社会公布，建立省市县三级联合购买文化惠民演出的市场指导目录。三是加快基础数据对接。将全省承接联合购买业务的试点剧场与山东演艺服务管理平台进行数据对接，完善网络、监控等设备设施，动态上传坐席、舞台、票务、演出现场视频等基础数据。四是建立市场运营机制。通过线上线下多渠道票务营销，试点剧场全部演出实行市场化运营、低票价惠民，进一步丰富国有专业院团演出形式，激活庄户剧团、民营剧团发展活力。五是打造山东剧场院线品牌。统一制定山东剧场院线品牌宣传推广方案，联合打造线上、线下推广平台，提供统一的品牌运营维护服务，充分利用各类宣传推广平台进行推介。

3.以政策、人才、资金扶持为重点，加强保障力度

一是强化人才保障。加强基层公共文化服务队伍培训，建立培训上岗制度，全面提高从业人员素质。完善基层公共文化服务人才激励和保障机制。加强基层乡土文化人才建设。发展壮大社会体育指导员队伍。二是加大财政投入。根据各地的实际情况，统筹使用地方公共文化服务体系建设等相关领域资金，保障政府购买文化惠民演出投入，优先用于开展省市县三级联合购买文化惠民演出工作，鼓励和引导各类文化基金、社会资本进入演艺市场。建立奖补机制。省级统筹宣传文化发展专项资金和文化产业发展专项资金，引导开展省市县三级联合购买文化惠民演出工作，制定具体奖补方案，对全省（青岛除外）试点县（市、区）进行补贴，支持其购买高水平优秀剧目。市、县两级也要根据自身财力情况制定具体的奖补方案，对区域内开展联合购买工作的剧场进行补贴。实行分级核算。依托山东演艺服务管理平台，向省、市、县三级分别开放平台管理权限，在资金渠道保持不变的基础上，对联合购买资金进行分级核算。三是完善政策保障。完善引导社会力量兴建公共文化设施的配套政策，制定政府划拨、减收地租、减免费用等土地优惠等能落到实处、可操作性强政策。

三、创新完善省市县三级联合购买公共文化服务机制的对策建议

创新完善山东省市县三级联合购买公共文化服务机制要坚持以群众需求为导向，以内涵建设为根本，以科技创新为手段，以改革创新为动力，以绩效考核为保障，以群众满意为目标的发展理念，在总结推进经验的基础上牢固夯实思想基础，把握社会主义意识形态方向，积极参与到山东省新旧动能转换重大工程中去，腾笼换鸟、转变思想、开拓创新，奋力开创经济文化强省建设新局面。

（一）创新完善三级联合购买公共文化服务机制的基本思路

创新是一个民族发展进步的灵魂，是社会主义先进文化发展的不竭动力。大力加强公共文化服务方式创新，是构建公共文化服务体系的必然要求。

创新公共文化服务方式的重点在于体制机制创新。只有以发展为主题，以改革为动力，不断革除制约公共文化发展的体制性障碍，推进公共文化服务方式创新，才能把社会效益和经济效益统一起来，形成科学有效的宏观管理体制和富有效率的微观运行机制。正确处理政府和市场、社会三者之间的关系，改变过去政府独揽公共文化服务的局面，形成政府承担公共文化服务的主导责任，同时发挥市场和社会在公共文化服务供给中积极作用的格局。积极引入竞争机制，通过政府采购服务、服务合同外包、志愿服务等多种形式，促进公共文化服务方式的多元化、社会化。实行定点服务与流动服务相结合的方式，推动公共文化服务向社区和农村延伸。

创新公共文化服务方式的关键在于思想观念创新。必须坚持与时俱进，不断冲破旧的思想观念的束缚，以思想的新解放促进改革的新突破。推进公共文化服务方式改革创新，必须从实际出发，因地制宜、试点先行、典型引路，积极稳妥地进行。只有大力创新公共文化服务方式，构建公共文化服务体系，才能不断适应人民群众对文化工作的新期待，不断保障人民群众的文化权益，不断满足人民群众日益增长的精神文化需求。

（二）创新完善三级联合购买公共文化服务机制需要注意的问题

1.如何处理好公益性与经营性的关系

公共文化服务是公共服务的重要组成部分。公共服务的公益属性决定公共文化服务必须将公共利益置于首位，而不能以盈利为主要目的。然而，在实际运行中，受经济利益驱动，社会资本往往对公共文化服务的公益性缺乏足够重视，在提供公共文化服务时表现出较为明显的营利化倾向。如何处理好公益性与经营性的关系，保证公益性的主体地位，约束社会资本过度的营利行为，是亟须解决的问题。

2.如何处理好均衡化与个性化的关系

公共文化服务着眼于满足社会成员的公共文化需求，应在区域空间、社群之间以及社会个体之间尽可能实现均衡的文化资源配置，尽力做到公平公正。公共文化服务项目应做到规模适度、布局均衡，避免在某些领域盲目扩张和重复投资建设。大力培育贴近群众基本文化需求、提升公民文化素养的文化服务项目，既努力满足个性化文化需求，更努力满足大众基本公共文化需求。

3.如何处理好普遍服务与提高效率的关系

公共文化普遍服务与提高效率的关系至关重要，处理不好将会缩减服务项目和服务人群范围，导致服务质量不同程度地下降。因此，在实施省市县三级联合购买公共文化服务的过程中，应注重引导社会资本正确处理普遍服务和提高效率的关系。一方面，通过政府购买服务等方式扶持社会资本发展，鼓励社会资本做好公共文化服务事业，切实履行责任和义务；另一方面，采取奖惩机制、退出机制等监管措施，抑制社会资本单纯牟利、片面追求效率等不良倾向。

（三）创新完善三级联合购买公共文化服务机制的具体措施

创新完善三级联合购买公共文化服务机制应该从供需两方面进行分析。供方即提供文艺作品的各省市县文艺院团，而需方则是各市区县的社会大众。

1.以人民为中心，创作艺术精品

文艺是人类的审美意识形态，文艺工作因而也是意识形态工作的重要组成部分。做好意识形态工作是社会主义文艺工作者的首要任务。如何通过文艺作品的影响力、感染力传播正能量，引领社会主义意识形态是文艺工作者需要仔细考虑的问题。我认为，一是用好省市县三级联合购买公共文化服务平台。在原有的文化惠民演出基础上升级改造，针对近年来文化惠民演出中发现的问题总结经验，积极探索实验《省市县三级联合购买文化惠民演出试点工作实施方案》，在实践中找问题，在实施中想办法，进一步完善方案，形成系统性强、操作性高的服务环链。二是各地区应发挥主观能动性。在政府加大公共文化服务输出力度的同时，充分鼓励激发民宿文化、民间艺人、百姓文化全面发力。文化惠民服务应该作为催化剂起到助燃引燃的作用。社会主义意识形态的正确引领需要更广泛、更全面的互相作用，才能起到最好的效果。三是文化艺术界要坚定文化自信。习总书记在参加全国政协十三届二次会议文化艺术界、社会科学界委员联组会时强调，新时代呼唤着杰出的文学家、艺术家、理论家，文艺创作、学术创新拥有无比广阔的空间，要坚定文化自信、把握时代脉搏、聆听时代声音，坚持与时代同步伐、以人民为中心、以精品奉献人民、用明德引领风尚。习近平指出，要坚持以人民为中心，要坚持用明德引领风尚，要坚守高尚职业道德，要自觉践行社会主义核心价值观。省市县三级联合购买公共文化服务改变了原有的文化惠民服务关系，变要我看为我要看，各地区变被动为主动，这样一种新的供需关系对文化艺术院团形成了倒逼机制。打铁还需自身硬。文艺工作者应该坚定文化自信，以扎根本土、深植时代为基础，提高作品的精神高度、文化内涵、艺术价值，创作更多的大众喜闻乐见的、接地气的文艺作品，承担以文化人、以文育人、以文培元的使命。

2.以文化为载体，引领乡村振兴

山东建立省市县三级联合购买公共文化服务机制对加强农村精神文明建设，引导农民践行社会主义核心价值观，巩固党在农村的思想阵地有着至关重要的意义。乡村振兴，百姓生活富裕是物质层面的振兴，而文化艺术生活丰富则是精神层面的振兴。乡村文化是乡村振兴的魂。省市县三级联合购买公共文化服务正是在乡村文化振兴过程中，基于乡村现实、村民需要和时代潮流，通过根植于乡村土壤、来源于农民自身、具有直观有效特点的文化形式来推进乡村文化振兴。公共文化服务的直接实施主体是广大农民，享受者也是广大农民，在服务的过程中引导农民自觉培育和践行社会主义核心价值观，传承和创新乡土文化，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。

结论

山东省市县三级联合购买公共文化服务，实质上是文化演出领域的一场供给侧结构性改革，是以“三去一降一补”为主要手段的转方式、换思想、求创新的文化领域事业革新，逐渐形成“以需订供、以供引需”的发展思路。下一步，我将在基础研究的结果上根据具体的实施情况，就如何“保持基数，做好增量”；如何“分级购买，满足需求”；如何“提升质量，补齐短板”；如何“培育消费，统分结合”等问题上继续开展研究，不断完善山东省市县三级联合购买公共文化服务机制。

加快构建现代公共文化服务体系是保障和改善民生的重要举措。山东省建立省市县三级联合购买公共文化服务是对党中央重要决策部署的有力响应，是推动公共文化服务标准化、均等化，完善公共文化服务体系的率先尝试，是提高基本公共文化服务的覆盖面和适用性的有效措施，是以高质量文化供给增强人民群众文化获得感幸福感的有力保障。