德国养老保险制度改革及其对我国的启示

□白照君 胡尹燕

随着我国社会经济的发展和人口结构的改变，我国人口老龄化问题加剧，老年人口抚养比由1982年的8.0%增长到2017年的15.9%，人均寿命的延长扩大了养老金缺口， 建立在现收现付制基础上的基本养老保险制度面临挑战。与此同时，企业年金和商业养老保险发展缓慢，建立多主体、多层次的养老保险制度需求更加迫切。 作为社会保险制度的先行者，德国在2001年进行的“里斯特养老金”改革转化思路，探索出适应本国社会发展阶段的新型养老模式， 实现了构建多元主体、多层次的养老保险制度目标。在相似的社会问题和养老压力下， 德国养老保险制度的改革为我国破解养老困局提供了新思路。

一、中德养老保险制度改革背景分析

作为战争的发起国和战败国，两次世界大战后，德国经济秩序的混乱和金融市场的崩溃使得原本实行基金积累制下的养老基金不复存在， 德国养老金制度被迫从基金积累制转向现收现付制。 同时， 与其他形成“多支柱”的养老保障体系的欧洲国家不同，具有“代际团结” 色彩的法定养老金在德国养老金体系中居于绝对的主体地位， 企业养老金和私人养老金所占比例很小。 随着经济的发展，人民生活水平的提升，尤其是医疗水平的提高，德国生育率和死亡率下降，人口结构发生巨大变化，人口老龄化问题加剧，采取现收现付制的法定养老金无法承受人口结构变化带来的巨大压力，迫使德国政府不得不对“二战”以来一直实施的以法定养老金为主体的养老保险体系进行改革， 其中，“里斯特养老金”改革取得的成就显著，最具代表性。

反观中国，当前我国人口红利逐渐消失，随着生育率和死亡率的下降，人口结构发生改变，老龄化问题给我国养老保障制度带来挑战。 作为养老保险“三支柱”中的顶梁柱， 我国基本养老保险覆盖人数超过9.3 亿人，覆盖率超过90%，居于养老保险制度体系中的主体地位，但作为第二、三支柱的企业年金和个人储蓄养老金发展缓慢甚至停滞。此外，基本养老保险实行统账结合模式，采用现收现付制。 随着养老金缺口的增大，政府为保证按时足额发放养老金， 被迫挪用在职员工个人账户养老金，导致个人账户出现“空账”现象。 总之，我国基本养老保险存在诸多问题， 在人口老龄化问题日益加剧的今天， 我国现存养老保险体系问题愈加明显，改革需求更加迫切。

二、德国“里斯特养老金”改革特征

德国养老保险制度从1992年以来大约经历过六次较为关键的调整， 多数改革均是从现收现付制入手进行， 并未真正缓解人口老龄化问题下养老金不足的压力。 2001年，以德国劳工部长里斯特主导的养老金改革转换思路，通过发展第二支柱，来弥补以现收现付制为基础的法定养老金的不足。 “里斯特养老金”改革从目标群体、补贴激励方案、产品供给、计划监管方面均以政府为主导，进行精心设计和严格管理。

1.责任主体多元化。德国像其他许多发达国家一样，建立了“三支柱”养老保险体系。但与其他国家不同的是，德国实行“社会保险”模式，政府在养老方面占主体地位。随着人口重心向老龄化转移，德国政府养老金支付压力加重，不得不通过降低法定养老金待遇，同时大力发展以企业和个人为主体的二、三支柱，以弥补法定养老金待遇的降低。 “里斯特养老金”改革的基本思路就是基于以上现实， 明确确立了构建责任主体多元化、多层次的养老保险体系的目标。“里斯特养老金”改革主要涉及政府与个人，通过政府制定补贴激励政策，鼓励符合条件的个人进行个人养老金储蓄投资， 充分发挥民众和市场在个人养老保险方面的能动性， 政府在其中起到监管、调控作用，使得原来以政府为责任主体的养老保险制度转变为政府和个人共同负责， 并引入市场机制的新型养老保险体系。通过此次改革，大大缓解了政府财政压力，并给予民众更多的参与权，实现了责任主体多元化的目标。

2.激励方案多样化。为推进“里斯特养老金”改革计划，鼓励民众积极参与，政府针对不同群体制订了多样化的激励方案，包括基础补贴、子女补贴、特别补贴、税收优惠。 例如，为激励多子女的家庭参与“里斯特养老金”计划，改革专门设置了子女补贴，并且补贴金额与子女数量成正相关， 极大激励了多子女家庭参与计划；为鼓励年轻群体参与计划，政府针对年龄不满25岁的劳动者进行200 欧元的一次性特别补贴， 激发了年轻民众参与计划的热情。 通过政府制定的补贴激励方案，“里斯特养老金”改革取得显著成效，表现为：参与计划并签署保险合同的人数从2001年的140万人次增加到2013年的1589万人次，参与人数增加10 倍以上；同时，2006年“里斯特养老金”覆盖范围超过企业年金，成为养老保险中的重要支柱。 由此可见，补贴激励政策是推动“里斯特养老金”改革快速推进并取得成效的关键因素。

3.养老产品及供给方多样化。“里斯特养老金”计划中的养老保险产品及其提供者具有多样化特征。 产品的提供方包括保险公司、银行、基金公司以及德国建房互助储金信贷社；根据产品的不同形式，又可以分为保险合同、基金储蓄合同、银行储蓄合同以及里斯特住房储蓄合同，其中保险合同形式的养老产品最受欢迎，市场份额超过70%。 民众可以根据个人偏好自主选择产品提供方和保险方式， 极大提高了民众的自主性与参与度， 多样化的养老产品和多个产品提供方是推动“里斯特养老金”改革顺利进行的重要因素。

4.政府主导，严格监管。在保守主义政府干预理念的指导下，“里斯特养老金”改革从制度理念、制度设计到改革推进与市场监管，都以政府为主导，并在法律层面进行规定，极大提升了养老金的安全性。养老金补贴方案则由隶属于联邦德意志养老保险机构下的中央补助机构负责管理， 进行补贴金额的发放和税收减免的核算。此外，政府还在养老金投资出现亏损的情况下以“最终担保人”的形式出现，有了政府信用作担保，极大提升了民众参与“里斯特养老金”计划的信心。

三、德国养老保险制度改革对我国的启示

德国是社会保障制度的发源地， 是世界各国在社会保障领域学习的典范。 纵观德国养老保险制度从建立到完善的一百多年，尤其是“里斯特养老金”改革，其中思路与经验值得探索。

1.“三支柱”均衡发展。随着人口结构的变化，我国人口老龄化问题日益严重，陷入“未富先老”的尴尬处境。 由于老年人口的增多，人口赡养比的增大，我国养老基金缺口不断扩大，养老基金面临收不抵支的风险，养老金的给付占财政支出比例快速增加。 为抵御养老基金不足风险，缓解财政压力，更好保障退休人员养老权益，我国应借鉴德国经验，大力发展企业养老保险和个人自愿缴纳的储蓄型商业保险， 提高其在整个养老体系中的比重，建成“多支柱”养老保险体系，使得养老保险的“三大支柱”得以均衡协调发展。 此外，与作为“第二支柱”的企业年金相比，我国商业养老保险发展更加滞后。 因此，我国养老金制度改革可以借鉴“里斯特养老金”改革，转换思路，以个人储蓄养老保险为切入点，通过政府政策补贴等优惠措施，积极推动个人储蓄养老保险发展。

2.坚持政府主导地位。作为社会主义国家，我国经济体制经历了从计划经济到市场经济的转变。 改革开放以来，我国经济体制由计划为主转变为市场为主，市场在资源配置中起决定作用， 建立起具有中国特色的社会主义市场经济体制。不可否认，我国经济体制的转变给社会带来巨大发展，市场机制作用愈加凸显。但市场风险具有不可控性，市场本身自发性、盲目性、滞后性弊端不容忽视。 因此， 作为民众老年生活水平的保障，养老金应通过市场机制实现保值增值，避免市场风险导致基金贬值。 同时，政府应作为民众养老金的“负责人”和“最终担保人”，在养老基金的给付发放、投资运营、监督管理方面发挥主导作用，保证民众养老资金的安全性。以德国“里斯特养老金”改革为例，这一改革的成功之处在于妥善的政府和市场责任界定。“里斯特养老金”作为第三支柱私人养老金，从市场准入到产品设计都由政府监管调控，而且政府承担“最终责任人”角色，增强了国民对“里斯特养老金”的信心。

3.注重目标群体的多样化。德国“里斯特养老金”改革覆盖范围迅速扩大， 得益于政府针对不同参保人群采取的多样化激励政策和产品模式。 在政策激励方面，对年轻工作者采取一次性补贴政策；对拥有不同子女数量的家庭，给予不同程度的财政补贴，以此鼓励多子女家庭参与“里斯特养老金”改革。 政府激励政策发挥其杠杆作用， 极大地激发了民众参与 “里斯特养老金”改革的热情。 此外，激励政策对收入较高群体采取税收激励，对中低收入群体采取财政补贴，政策理念兼顾效率与公平， 从而惠及更广泛民众。 在产品供给方面，养老保险产品供给方和产品形式多样化，给予了参保者更大的自主选择权， 有利于让符合条件的民众选择最适合自己的养老产品。因此，在养老保险制度设计的过程中应充分考虑不同社会群体特征和需求， 惠及更广泛民众。

四、结语

以“里斯特养老金”改革为代表，德国养老保险制度改革为其他国家提供了借鉴。 从制度理念来看，“里斯特养老金” 改革对不同收入水平群体均实行具有针对性的激励政策，扩大了“里斯特养老金”改革计划的受惠范围，体现了兼顾效率与公平原则；从制度设计来看，改革针对不同人群制订补贴激励方案，产品形式多样， 使参保民众能够从自身利益出发选择适合自己的养老产品，满足了社会多层次、多样化养老需求；从制度实践来看，政府在改革实行过程中居于主导地位，起到引导监管作用，引入市场机制的同时承担“最终责任人”角色，保证了养老资金的安全性，并为改革计划的实施提供了良好的政策环境，推动了改革的进程。

总之，“里斯特养老金”改革完善了养老保险制度，实现了建立主体多元化多层次养老保险体系目标，使得养老保险制度与社会发展阶段相适应。因此，德国养老保险制度改革对于面临相似问题的中国具有重要借鉴意义。