新时代主要矛盾转化对水事矛盾纠纷的影响及对策

陈 献，张 瑞 美，王 亚 杰2，尤 庆 国

(1.水利部发展研究中心，北京 100038； 2.中国水利经济研究会，北京 100053)

在防洪、除涝、灌溉、排水、供水、水运、水能利用、水环境保护等多项涉水事务中，流域涉及各省边界地区从不同的需求出发，往往存在相互关联的利害关系，这些关系错综复杂，一旦处理不当，就会引起水事矛盾。此前相关论著和文献多围绕传统的水事纠纷预防及化解进行分析论述，一方面对流域省际边界水事矛盾纠纷探讨较少，另一方面，随着新时代社会主要矛盾的转化，新的水事矛盾可能会呈现出不同的发展态势，亟需预判新时代流域省际边界矛盾变化的趋势，提出应对策略，将流域边界水事矛盾化解在萌芽状态，不断提升水事矛盾预防和调处的制度化、规范化水平。

1 新时代涉水方面主要矛盾转化分析

1.1 新时代人民对美好生活向往在涉水方面的体现

进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前我国治水的主要矛盾也已发生深刻变化，从改变自然、征服自然为主转向调整人的行为、纠正人的错误行为为主。在治水主要矛盾转化的背景下，人民群众对美好生活的向往在涉水方面主要表现为对河湖水清、河畅、岸绿等水生态环境改善、水资源合理开发利用等方面的要求。

(1) 对河湖水生态环境改善的要求不断提高。随着流域人口增长、经济发展，生产生活对水资源的污染及对水资源质量的冲击仍不断加剧，部分河湖水资源短缺、水生态损害、水环境污染、水土资源开发利用过度，乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排现象仍有发生。进入新时代，在物质生活不断丰富的同时，流域人民对优质生态产品和优美生态环境的需求不断提高，水的问题不仅是防汛抗旱保安全，更重要的是保护水资源、防治水污染、治理水环境、修复水生态，人们更加向往水清、岸绿、河畅、景美的美好水生态环境。

(2) 对解决水资源供需矛盾的需求更加迫切。我国水资源时空分布不均、丰水区与缺水区差异较大，部分地区经济结构、产业布局与水资源水环境承载能力不协调，用水结构不合理，水资源利用效率和效益不高。当前正处于城镇化、工业化、农业现代化加快发展阶段，推动经济社会发展对水资源的需求不断增加，与此同时部分流域工程性、资源性、水质性缺水等长期并存，加之受全球气候变化影响，水资源问题更加突出[1]。进入新时代，为加快推进流域经济社会发展，对解决水资源供需矛盾的需求、加快建立水资源刚性约束更加迫切。

(3) 提升防灾减灾能力的要求不断提高。受自然因素影响，部分地区降水集中且多暴雨，水流不畅，易造成洪涝灾害。除自然原因外，违背自然规律的开发利用活动也是一个不可忽视的因素。人与水争地，围湖造田，减少了蓄滞洪区，缩小了储水容积和过水断面，抬高了河床的水位，增加了洪泛的机率。新时代人民群众对政府相关部门防灾减灾能力的要求不断提高，期盼生命、财产安全得到有效保障，免受洪涝灾害威胁[2]。

(4) 对依法维权保障用水权益的要求不断提高。进入新时代，人们越来越向往生活在一个法制健全、秩序良好的社会环境中，对民主、法制、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长[3]。在水利方面，人民群众的法律维权意识不断提升，迫切希望涉水法律法规不断完善，各项涉水利益诉求都能得到充分关注、及时回应，涉水纠纷得到妥善化解，切身利益得到有效保护。

(5) 对保障民生用水需求的呼声不断增高。进入新时代，随着人们法治意识和依法维护自身合法权益意识的不断提升，保障流域内民生用水需求，要求坚持以规划引领、坚持水资源可持续利用和民生用水优先、维护边界地区社会稳定和促进共同发展[4]。

1.2 水利发展不平衡、不充分的主要表现

多年来，流域管理机构在预防和调处省际边界地区水事矛盾、开展平安边界创建活动等方面开展了大量工作，取得了显著成效。同时，水利发展中也还存在着不平衡、不充分的方面。

(1) 经济社会发展与水环境、水生态承载力不平衡。在城镇化、工业化进程中，没有完全落实“以水定产、以水定城”，没有建立水资源刚性约束，水污染形势依然严峻，水资源开发利用与与水环境、水生态承载力不相匹配[5]。

(2) 河道上下游、左右岸缺少协调管理。省际边界河道跨两个或多个行政区域，一项水事活动涉及两个或多个管理部门，边界河道缺乏上下游、左右岸的协调统一管理，省际间交流沟通少。

(3) 防洪减灾能力与经济社会的快速发展不匹配。部分流域、地区河流拦蓄能力不足，防洪标准较低，加之行洪不畅，防汛压力大，防洪减灾能力亟待提高。

(4) 水资源配置不充分。随着经济社会的快速发展、城镇化水平及人民生活水平的提高，水资源供需矛盾仍非常突出，水资源配置不尽合理。

(5) 省际边界敏感地区河流水利规划严重滞后。长期以来流域省际边界敏感地区河流特别是一些中小河流没有统一规划，缺乏统一管理，造成在水量分配、河道治理、水能资源开发以及防洪排涝中易产生矛盾。

(6) 水量分配不充分。一些省际河流水量分配方案缺乏，导致了河流上下游、左右岸各利益主体争水矛盾的发生。流域水资源规划中提出的水资源配置方案偏于宏观，为预防水事矛盾带来一定的困难。

(7) 河湖长制平台作用发挥不充分。流域与地方、地方部门之间协调联动工作机制还不健全，特别是推行河湖长制背景下，流域与地方协调联动、齐抓共管的工作格局未完全形成[6]。

2 新时代流域省际边界水事矛盾纠纷新特征与发展趋势

2.1 新特征

历史上，流域省际边界传统的水事矛盾多表现为争湖田、争湖产、争边界和防洪排涝纠纷等，新时代社会主要矛盾转化背景下，水事矛盾产生的原因或将逐渐转变为区域间水资源配置不均衡、水资源调度管控不合理、水生态环境恶化等，省际边界水事矛盾呈现出一些新的特征，主要表现为水事矛盾隐患及敏感区域、矛盾纠纷涉及利益主体、调处手段等方面的变化[7]。

(1) 多数矛盾涉及的利益主体由个体之间逐渐转变为政府部门之间。流域省际边界地区历史上的水事矛盾主要为流域内各省、自治区、直辖市在开发、利用、节约和保护水资源、防治水害过程中因权益纠纷而引起的行政争端，多表现为个体群众间争湖田、湖产等引发的局部水事矛盾。随着流域经济社会快速发展，个体间的民间水事矛盾将逐步淡化，城镇化、工业化不断推进，城镇生活供水和工业生产用水增加，地方政府部门间出于地方经济发展与水资源配置需求的考虑，在水量分配与调度、水生态环境改善等涉水利益方面，可能引发水事矛盾的概率逐渐增加[8]。

(2) 省际水事矛盾纠纷的获取来源或民众的诉求表达方式从单一向多渠道转变。新时代，省际水事矛盾发生后，群众的诉求渠道将逐渐增多，可以通过信访、仲裁、诉讼、行政协调等多种渠道表达利益诉求，功能互补、程序衔接的矛盾纠纷多元化解体系将逐步完善。

(3) 矛盾处理从事后调处为主向事前预防为主转变。省际边界地区水事矛盾出现后，传统的做法更多的是进行事后调处，对水事矛盾的预防、预判意识较弱。新时代，水事矛盾纠纷预防的主观意识不断增强，水事矛盾调处工作重心将从事后调处转移到事前预防上，通过加强巡查排查、信息共享等，不断完善矛盾预防与调处机制，致力于将矛盾纠纷消灭于萌芽状态的理念不断强化。

2.2 发展趋势

新时代，水事矛盾纠纷呈现出新老矛盾交织并存、复杂多变、发生频次降低、尖锐程度趋缓的总体趋势。

(1) 新老矛盾交织并存。进入新时代，随着省际边界水资源配置不断优化，水量调度方案逐步落实，涉水利益关注的焦点问题也在动态变化中，预计未来一段时期因水环境、水生态问题引发的水事矛盾纠纷会与传统的水资源开发利用、涉水工程建设、水量调度、河道衍生资源利用、河道采砂和边界河流上超量引水等引发的不同类型矛盾相互交织并存。水事矛盾会呈现出涉及面更广、类型更多样、调处难度更大、影响更深的特点[9]。

(2) 水事矛盾复杂多变。随着经济社会发展和人民对涉水方面的需求不断提高，水事矛盾可能呈现出新的形式与特点，较以往的水事矛盾纠纷产生的原因、涉及的利益更为复杂，并且矛盾纠纷会呈不断发展变化的态势。

(3) 水事矛盾纠纷发生频次逐渐降低。通过各方努力，省际边界地区和谐共处的局面逐渐形成，经济社会能够维持长期稳定，因此矛盾发生的频次将会越来越低。

(4) 水事矛盾尖锐程度逐渐缓和。随着流域管理机构与省际边界地区地方各级水行政部门及相关部门对水事矛盾预防与调处工作的重视程度不断加强和预防与调处手段的不断强化，流域省际边界地区水事矛盾总体发展趋势趋于缓和。过去局部矛盾激化而发生的群众械斗、人员死伤现象将大为减少或能从速平息，矛盾聚合升级态势得以有效管控。

3 新时代流域省际边界水事矛盾纠纷应对策略

3.1 把握矛盾变化，明确预防与调处基本原则

(1) 预防为主，多元化解，将水事矛盾纠纷化解消灭于萌芽状态。注重从源头上减少矛盾，要着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障，推动各种矛盾化解方式的衔接配合，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾多元化解机制。采用编制规划、制定预案、沟通协商、排查跟踪、信息共享等手段减少水事矛盾发生的可能性，建立起统筹各方、相互协调的用水秩序，从源头上消除引发矛盾的因素。对已经发生的水事矛盾，综合运用行政、工程、法制、经济等多样化手段调处水事矛盾，避免水事矛盾升级。对个别久议不决的矛盾纠纷隐患，按照法定权限和程序裁决，限期解决问题，防止矛盾积累、聚合、激化。

(2) 以人为本，依法治理，从被动维稳向主动创稳转变。要不断提高社会治理法治化水平，强化法律在维护群众权益、化解边界水事矛盾中的权威地位。必须坚持依法治理，依法行政，严格规范公正文明执法，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，从以前的被动维稳向主动创稳转变，提高人民群众的安全感和满意度，维护流域经济社会和谐稳定。

(3) 分级管理、逐级协商，落实各级机构矛盾纠纷预防及协调的职责。强化属地管理，各级水行政主管部门应加强省际水事纠纷的预防和处理工作，做到机构、人员和经费落实。流域管理机构要做好管辖范围内省际水事纠纷的处理工作，抓早抓小抓苗头，切实做到关口前移。

(4) 统筹兼顾，协调联动，充分发挥流域机构职能作用。在调处水事纠纷工作中，要始终贯彻“强监管”的工作思路，充分发挥流域机构指导、协调作用，要统筹好上下游、左右岸等利益主体之间的关系，加强流域机构与各级水行政主管部门和相关部门之间的沟通协调，完善省际边界水事矛盾预防和调处工作机制。

3.2 多措并举，加强省际边界水事矛盾纠纷预防

(1) 运用法制手段。完善相关配套制度体系建设，建立省际水事矛盾分析研判制度、完善信息共享与通报制度；严厉查处边界水事违法行为。加大违法责任追究，强化水行政处罚决定的执行力度，针对重大水事违法案件进行挂牌督办和通报，形成一定的威慑力。

(2) 运用行政手段。加强边界水事矛盾纠纷排查，建立畅通有序的诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，依法疏导化解矛盾，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。加强联合巡查工作力度，建立边界地区联合巡查机制，通过协调沟通共同维护边界河流的水事秩序。

(3) 畅通沟通渠道。建立联席会议制度和议事协商机制，采取定期与不定期相结合的方式召开协商会议，协商解决预防和调处省际水事矛盾纠纷中的重点、难点问题，拓宽联系沟通渠道和方式。

(4) 强化技术措施。完善流域规划体系建设，加强省际河流水利综合或专项规划，从边界地区经济社会发展的现实需要出发，从当地已有的水利基础出发，妥善考虑水资源优化配置和防洪、排涝、水环境治理、水生态保护等各方面的保障措施；加快水利信息化建设，充分运用信息监测与发布平台等信息化技术手段，实现信息共享等，提高对流域省际边界水事矛盾的迅速反应能力与决策处置效率。

(5) 采取工程措施。补齐补强省际边界地区水利工程短板，加强对边界地区河道堤防工程和水库的除险加固。着力实施跨界河流综合治理工程，按照“一个流域一盘棋，实施一个规划一套政策”的思路，打破条条、块块分割的管理治理模式，走“人水和谐”的流域综合治理道路。

3.3 多方借力，强化省际边界水事矛盾纠纷调处

(1) 构建流域省际边界水事矛盾纠纷多元化解格局。在流域省际边界水事矛盾预防和调处中，应加强运用各方合力，拓宽水事矛盾纠纷化解途径。积极构建“流域机构组织协调、地方责任落实、社会协同、群众参与、法治保障”的多方位、多层次、多渠道、多元化解水事矛盾的格局[10]。充分借助人民调解、行政调解、司法调解的力量，行业性、专业性调解组织之间，非诉讼渠道之间，实现综合有机衔接，真正形成工作合力。同时鼓励公检法司、监察委员会、法制、信访部门积极为省际边界地区水事矛盾化解工作提供强有力的法制制度保障，切实保障水事矛盾的化解在法治轨道内进行。

(2) 充分利用河湖长制平台提高水事矛盾纠纷调处效率。新时代背景下，要充分利用推进河湖长制工作契机和发挥河湖长制工作平台作用，推进“齐抓共管”的工作格局[11]。利用河湖长制组织协调体制机制，构建流域与区域之间、河长与河长之间、河长与部门之间、部门与部门之间的水事矛盾协调机制，完善水事矛盾纠纷调处组织体系；加强部门联动，推动建立河长制办公室成员单位之间、流域与区域之间涉水事务综合管理的联合执行机制，形成工作合力；利用河长制监督考核体系调处省际边界水事矛盾时，必须强化监督、考核，做好河流断面、入河排污口监测，尤其是省际边界监测，开展河湖问题排查，坚持问题导向，配合地方开展“清河行动”，清理、整顿乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排等违法行为[12]。

(3) 完善流域与区域联防联动联治机制。各级水政监察队伍要顺应新常态，准确把握中央深化行政执法体制改革战略部署，推进联合执法不断深入；准确把握中央规范行政执法新要求，不断规范水行政执法工作；准确把握“放管服”改革对水行政执法新要求，转变执法方式，加强事中事后监管，在省际边界水事矛盾纠纷调处中，建立相应的执法联动机制。针对省际边界地区水污染问题，应加快建立完善流域环境污染联合防治协调机制，加强区域合作，完善辖区间信息共享，达成共治共赢的目标[13]。

3.4 夯实基础，提升省际边界水事矛盾纠纷应急处置水平

(1) 建立应急管理长效机制。完善应急制度体系，以流域现有相关管理规范为依托，进一步规范突发性边界水事矛盾的应急处置工作，逐步建立健全突发性边界水事矛盾报告办法、应急响应与处置规定、重大突发性边界水事矛盾应急调查处理规定等应急制度体系。完善流域管理机构与地方政府有关部门组成的两套应急管理工作机制，建立流域、区域的应急分级响应机制，进一步完善重大突发性边界水事矛盾的快速反应机制，形成突发性边界水事矛盾应急响应协作机制和信息通报的长效机制，不断提高新时代流域省际边界水事矛盾应急处置能力。

(2) 强化应急能力建设。加大信息资源共享和整合力度依托现有信息系统，运用计算机技术、网络技术和通讯技术实现水事纠纷应急信息资源整合、传输与共享，为水事纠纷应急指挥决策提供信息支撑。进一步改善和提升应急装备水平，为应急处置队伍配备水事纠纷调查和处置所需的取证、交通、通讯等设备。加强应急队伍培训，依托现有资源，按照分级培训的原则，整合系统资源，形成覆盖流域的水事纠纷应急培训体系。进一步建立与媒体的联系机制，在有关媒体栏目、节目中刊播水事纠纷应急知识和水法律法规，加大普及和宣传教育力度，提高公众安全意识和应对水事纠纷突发事件的能力。

4 结 语

进入新时代，涉水方面主要矛盾发生了转化，人们对河湖水生态环境改善的要求、对解决水资源供需矛盾的需求、对提升防灾减灾能力的要求、对依法维权保障用水权益的要求不断提高。同时，水利发展中还存在着不平衡、不充分的方面。新时代的流域省际边界水事矛盾隐患及敏感区域、矛盾纠纷涉及利益主体、调处手段等都发生了相应变化。水事矛盾纠纷呈现出新老矛盾交织并存、复杂多变、发生频次降低、尖锐程度趋缓的总体趋势。本文针对新时代流域省际边界水事矛盾纠纷及发展趋势，分析提出了应对策略，要注重从源头上减少矛盾，充分发挥流域机构职能作用，依法治理、落实责任，完善相关配套制度体系建设，加强边界水事矛盾纠纷排查，拓宽联系沟通渠道，提升应急处置水平。并提出构建流域省际边界水事矛盾纠纷多元化解格局，充分发挥河湖长制工作平台作用，通过多措并举，不断提升水事矛盾预防和调处的规范化水平，为流域地方持续稳定发展提供支撑。