城乡建设用地增减挂钩政策“扶贫特例”的利好与隐忧——基于四川案例的思考

武舜臣 胡凌啸 汪明煜 于海龙

（1.清华大学 中国农村研究院，北京 100084；2.南京农业大学经济管理学院，江苏 南京 210095；3.北京工商大学 经济学院，北京 100048）

引 言

土地管理制度是国家的顶层制度设计，其实施有着最严格规范的管理要求。①我国城乡间土地要素的自由流动被长期割裂。随着城镇化的加速推进和农业劳动力的不断流出，农村建设用地外扩内空、城乡建设用地的结构失衡问题愈发严重，迫使既有的土地管理制度做出改变。［1］

本着提高土地配置效率、维持地方改革和发展积极性的目的，中央政府在继续坚持严控新增建设用地计划指标的同时，提供了一种折衷的技术性改进模式——城乡建设用地增减挂钩，尝试以该政策为地方“松绑”、“开口子”。［2，3，4］2000年12月，国土资源部出台《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，提出要“实行建设用地挂钩指标置换政策”，城乡建设用地增减挂钩政策初具雏形。2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次明确提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”政策（以下简称增减挂钩政策）。2006年4月，天津、山东、江苏、湖北、四川五省市被原国土资源部列为第一批城乡建设用地增减挂钩试点。2008年6月，国土资源部下发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，使“城乡建设用地增减挂钩”正式成为政策文件的规范性用语。

与政策的密集出台相一致，学界对增减挂钩政策也产生了浓厚的兴趣。相关文献分为三大类：第一，政策出台必要性的理论分析。增减挂钩政策的必要性有两个前提，一是现今的土地管理制度一定程度影响了土地资源配置效率的提升，二是现今的土地管理制度不具备调整的可能性。围绕以上两个前提，学者从理论角度对增减挂钩政策的必要性展开分析，如谭明智［4］、谭林丽和刘锐［5］、贺雪峰［6］等。第二，试点模式的基本做法、经验和问题。始于2000年的增减挂钩政策，已然在多个地区推行多年。不同试点地区根据各自的政策解读和当地现状，实行了多样化的模式做法，围绕这些做法在政策执行中、收益分配中的经验和问题，涌现出更为丰富的文献，如张海鹏［7］、韩立达和王静［8］等。第三，基于理论分析或实践模式分析后的优化路径。结合理论或实践模式中增减挂钩政策表现出的问题，提出有针对性的改进建议，如刘建生［9］等、郑俊鹏［10］等。

回顾增减挂钩政策的推进历程，在诸多谨小慎微的实践过程当中，短时间存在过若干“超常规政策”阶段。②其中，四川是这种“超常规政策”出现次数最多的省份。为更好地支持2008年汶川地震和2013年芦山地震的灾后恢复重建工作，四川省相关震区获得了灾后重建增减挂钩节余指标预支使用的权利。面对脱贫攻坚的艰巨任务，2015年12月颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出了“在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用”的超常规政策。此时，四川省部分深度贫困地区再次获得了更富弹性的建设用地增减挂钩政策，而且，这类“超常规政策”的制定和实施，也事实上为灾区重建和脱贫攻坚提供了有力的支持。

从全国层面看，自2018年中央一号文件提出建立城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制后，2018年3月，国务院办公厅先后印发了《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》，才将增减挂钩政策再次升级，允许深度贫困地区节余指标跨省调剂，并首次以政策形式加以落实。2018年7月，自然资源部印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》，进一步明确了有关要求。此时，作为以增减挂钩政策支持脱贫攻坚的先行试点省份，四川省的实践经验对进一步借助国土资源政策、特别是城乡建设用地增减挂钩政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁，有着重要的现实意义。本文基于建设用地增减挂钩政策的既有研究，结合调研资料，比较分析脱贫攻坚背景下四川省贫困地区建设用地增减挂钩政策的超常规特征，并就这种政策突破带来的红利和潜在风险展开分析，为更好地保障建设用地增减挂钩政策顺利推进提供参考。

一、建设用地增减挂钩政策的缘起与争议

（一）建设用地增减挂钩政策的缘起

建设用地增减挂钩政策，是在不改变原土地管理框架的基础上，对原有制度的补充和边际突破。长期以来，我国土地管理实行国家统一管理，对于既定的新增建设用地计划指标，地方政府不得突破。建设用地增减挂钩政策，则以不占用当年度新增建设用地指标的前提下，为城乡土地资源再配置提供了新的路径。［7］在土地资源供需矛盾的背景下，这种路径能够在不触动耕地红线的前提下，实现土地资源的流动和增值，达成农民、企业和国家的共赢。［3］就当前发展而言，建设用地增减挂钩政策的制定和实施，可以打破工业化、城市化发展的年度新增建设用地指标瓶颈。如此，无疑为地方政府提供了巨大红利。建设用地增减挂钩政策的形成路径见图1。

图1 . 建设用地增减挂钩政策形成与本质

由图1可知，严控的建设用地制度成为土地资源供需矛盾的制度根源。地方政府对土地财政的偏好和农村人口的加速外流，则让矛盾更为突出。这种矛盾成为现有建设用地制度改革的主要推动力。经综合考量，中央政府最终选择了一种折衷的技术性改进：在不触及原土地管理制度的基础上，给地方政府用地指标获得提供新的渠道。基于此，建设用地增减挂钩政策顺应出现。

（二）建设用地增减挂钩政策的争议

建设用地增减挂钩政策是中央本着给地方“松绑”、“开口子”的良好愿望，旨在将土地配置放开后的收益让渡于地方政府，以提高地方政府发展积极性的优惠政策。［4］作为一种制度突破，建设用地增减挂钩政策在不占用当年度新增建设用地计划指标的前提下，为地方政府城市建设用地指标获取提供了一条新的途径，理论上有助于盘活农村存量建设用地，提高土地利用效率，缓解城乡用地供需矛盾。［11，12］

然而，制度的表面合理并不意味着能实现与实践的有效对接。［5］具体实践中，即便各地根据本地实际进行了一些有意义的探索，涌现出诸如重庆地票模式、成都温江模式、天津宅基地换保障房模式及嘉兴两转两换模式等建设用地增减挂钩实践形式。然而，作为一种试点探索，建设用地增减挂钩政策不仅缺乏必要的法律支撑，③［8，13］也缺乏相应的实践规范。正因如此，落实建设用地增减挂钩政策的地方政府，也常因政策执行方式偏差而引发社会矛盾及理论争议，出现诸如强拆强建［9］、增值收益分配不均［14］，以及指标过度计划控制［10］等问题。

于是，围绕建设用地增减挂钩政策，理论界出现了两种声音：一是赞成论。认为增减挂钩政策总体上有助于统筹城乡发展，问题多存在于实践层面，不能完全否定政策的合理性。［15，16］由此，建议继续完善相关体制，深化增减挂钩指标的市场化程度，加强对实践层面的规范。［3，17］二是批评论。鉴于增减挂钩实施中的诸多问题，提出需综合考量增减挂钩政策在城乡统筹发展中的利弊，建议限制甚至取消增减挂钩试点。［18，19］与此类似，鉴于土地在国计民生中的重要性，决策层对建设用地增减挂钩政策的态度也一直不甚明了，地方政府在建设用地增减挂钩的使用上谨小慎微。自2005年城乡建设用地增减挂钩政策启动以来，政策实施历程难称顺利，“试点”身份也一直未能转正。［20］

二、脱贫攻坚下的“超常规”建设用地增减挂钩政策

（一）建设用地增减挂钩政策的“紧”与“松”

诚然，中央政府在增减挂钩政策试点方面有着较为严格的控制，各试点地区在运作中也谨小慎微，制度方面很少有大的突破。而且，2010年底，国务院颁布的《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发［2010］47号），更是“严格规范”了增减挂钩试点的操作空间。至此，除重庆作为特批身份所实行的地票制度外，其余试点的建设用地增减挂钩近乎都局限于同一城市内部的城郊与乡村之间。由于同一地区内部级差地租较小，在复垦成本较高的地区，建设用地增减挂钩政策并未得到地方县市的积极响应。［5］自此，城乡建设用地增减挂钩政策整体收紧。

当然，面对某些特殊情形，国土资源部也会适当放宽政策，以解地方政府的燃眉之急。具体来说，从2005年增减挂钩试点实行以来，除重庆的地票制度以特批形式持续存在外，这种特例还被应用于灾后重建及易地扶贫搬迁之中。［21，22］然而，超常规政策在实现制度突破的同时，潜在的风险可能远超常规政策时期。因此，在超常规政策的实施过程中，也会出现其他环节调控的强化。以四川省为例，虽然给予了贫困地区可跨省交易的指标，却强化了对指标交易过程的政府干预力度。

（二）四川贫困地区建设用地增减挂钩“超常规政策”的具体内容

四川调研中了解，为积极支持扶贫开发以及易地扶贫搬迁工作，国土资源部下发的《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规［2016］2号）中指出，不仅要将“增减挂钩指标向贫困地区倾斜”，更要尝试“拓展贫困地区增减挂钩节余指标使用范围”。2017年11月，国土资源部下发的《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规［2017］10号）中指出，深度贫困地区节余的增减挂钩指标可在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省域流转使用，进一步拓展了贫困地区增减挂钩节余指标的使用范围。作为配套，2017年5月四川省国土资源厅等多部门下发了《四川省进一步深化城乡建设用地增减挂钩试点改革助推脱贫攻坚意见》（川国土资发［2017］48号），重点从三个方面加大了对贫困地区的支持。第一，探索建立了贫困地区增减挂钩节余指标预支使用制度。对全省88个贫困县，在增减挂钩项目立项审批后，只要符合一定条件，就可以提前使用30%的节余指标。第二，深度贫困地区可享受省内流转指标不受规模限制的待遇。第三，根据东部对口支援地区的实际需要，调整土地利用年度计划。即每年在下达新增建设用地计划时，根据东部对口支援城市的实际需要，向其承接的集中连片特困地区和国家扶贫工作重点县下达增减挂钩节余指标任务数，并作为硬性指标考核。

如此，为助推脱贫攻坚，国土资源部及下属部门在贫困地区建设用地增减挂钩方面给出了超常规政策，也让贫困地区成为试点中的试点。从政策内容看，贫困地区实施的超常规政策不仅在指标数量，更在指标适用范围上有了重大突破。脱贫攻坚历史契机下，中央政府更大程度的放权，将有助于更好发挥增减挂钩政策提升土地配置效率的作用。至此，常规及特殊地区的增减挂钩政策体系，如图2所示。

图2.中央放权差异下建设用地增减挂钩政策关键环节

图2 中，建设用地增减挂钩政策主要涉及指标总量、指标分配、指标生产、指标交易和收益分配五个关键环节。其中，指标生产部分由各地方根据现实差异单独掌控，属于更宽泛的土地整理问题，与中央政府是否放权关系不大。收益分配部分，除贫困县跨省交易部分由国土资源部“统购统销”外，更多的分配空间来自地方政府与诸多主体实践层面的操作，也不具有鲜明的制度设计差异，这里也不做赘述。下面，围绕剩余的三个环节（即指标总量、指标分配和指标交易），就脱贫攻坚背景下增减挂钩政策的“超常规”特征进行比较说明（见表1）。

结合表1，以四川省案例进行说明。相比于常规政策中的诸县（区），中央政府对超常规政策中的贫困县和非贫困县放权存在较大差异。其中，非贫困县建设用地增减挂钩政策与多数地区相同，具有计划分配、有限指标、县（区）内交易，计划价格④等特征。而对贫困县而言，由于给予了特殊照顾，其指标可按交易空间差异分为省内交易指标部分和跨省交易指标部分。贫困县省内交易指标部分具有无限指标、计划价格的特点，而可跨省交易指标则受到有限指标、计划分配、计划价格的限制，尽管放宽了交易空间，但交易指标限量和计划价格限制避免了可能的过度交易。胡传景［23］在研究中指出，即便国家限定了挂钩指标数量，也会有个别地方为达到获取拓展城镇建设空间所需用地指标的目的而突破这种规模。此时，贫困县不受指标规模限制的特殊优惠，将给这种规模突破提供某种程度的示范或托词，在推动贫困地区从建设用地增减挂钩政策中获得更多红利的同时，也带来了更高的潜在风险。

表1 . 增减挂钩超常规政策特征的分类比较

（三）四川省建设用地增减挂钩政策落实中的问题表现

政策成效不仅取决于政策制定的科学性，更易受政策执行过程的影响。地方政府的政策执行从来就是影响政策效果的重要原因。城乡建设用地增减挂钩政策则因政策设定之初的缺陷和产权制度改革的不彻底，放大了地方政府施政过程中的既有问题，加之政策涉及主体多、金额大、舆论敏感性强，也就使得政策落实中的问题显得更加突兀和尖锐。

1.挂钩指标运作倚重行政计划，配置效率和政策公平性不足

指标分配的计划性降低了土地利用效率，也导致了分配不公。除特殊时期及特别区域外，中央政府对各级政府增减挂钩指标都有严格的总量控制。这种极具计划色彩的总量控制手段，常因为各级土地资源管理部门缺乏统一的挂钩周转指标确定和分配机制，导致指标分配的盲目性及潜在的地方寻租和行贿受贿问题。［8，24］

此外，为应对灾后重建或脱贫攻坚而制定的特殊政策，在一定程度改变原有分配规则的同时，也导致了一种不公。按照有关文件规定，四川省内增减挂钩指标不受指标规模限制的基本实施单位是县，非贫困县中的贫困村无法享受该待遇，这就导致了政策资源分配中的不公平。

政策时效性加大指标生产“大拆大建”风险。指标生产方面的运动式拆村并居、农民“被上楼”等问题长期存在，却一直未能得到很好的解决。［10，25，26］在四川，由于超常规政策的时效性，如果地方政府存在急于求成的思想认识，为尽快完成上级指标，更容易导致大拆大建，并诱发尖锐的矛盾冲突。［27］反过来，这类事实又可能成为决策层或部分学者建议限制或取消建设用地增减挂钩的重要依据。［18，19］

指标交易的空间范围和计划定价影响了政策红利的释放。调研中发现，除重庆和极少数特例试点地区外，其余试点地区挂钩指标的使用仍属于封闭运行，只限于县（市、区）项目区范围内落地，指标使用效率低且供需区域不匹配。［10］考虑到指标交易背后的经济机理，同一地区内部并不具有足够的级差地租，指标的增值空间有限。此外，即便是指标交易范围放开的地区，级差地租效应的发挥也受到了政府指导价的限制。以四川马边彝族自治县的土地增减挂钩指标跨省流转交易为例，浙江省绍兴市越城区与马边彝族自治县的级差地租很高，但在国土资源部“统购统销”的干预下，马边彝族自治县最终获得的挂钩指标价格仅30万/亩，指标范围放开后的红利并没有得到充分释放。

2.相关利益主体间的收益分配失衡，交易实现和弱势群体利益保护受阻

建设用地增减挂钩政策下，土地资源再配置后的收益交由地方政府，等价于中央政府的一种税收让渡。然而，这种利好却一直未能在相关主体间找到一种满足各方诉求的分配模式。［7，28］四川省建设用地增减挂钩政策落实中的收益分配问题大致表现为如下三个层面：

第一，上下级政府间的收益分配。四川调研中发现，自国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》起，国土资源部就采用“统购统销”的方式对四川省贫困地区获得的跨省节余指标进行统一规划。即贫困地区提供的跨省节余指标应交由国土资源部，节余指标需求地区也需向国土资源部提交备案。最后，国土资源部统一规划，调整匹配。此时，与对口支援框架内的跨省交易相比，节余指标输出地区亩均价格有所降低，但理论上有助于扩大指标配置空间，进而提升配置效率。且国土资源部承诺，无论指标是否已经交易，都可先期返还节余指标总价值的70%，因此具有了一定的保障性质。以2017年马边彝族自治县的土地增减挂钩指标跨省流转协议为例，交由国土资源部统一规划前，双方协议挂钩指标亩均72万。交由国土资源部统购统销后，原国土资源部给马边政府的挂钩指标指导价格为30万/亩。这样，同等面积的指标，马边政府直接获得的收益减少了一半以上。而且，访谈中了解，国土资源部门将节余指标卖给前交易方——浙江省绍兴市越城区时，价格可能不止72万/亩。至于中间的差价，则由国土资源部统筹安排，用于更大范围的扶贫投入。此时，便出现了土地增值收益在国土资源部与贫困地区政府间的分配问题。至于何种分配更为合理，目前尚有争议。四川凉山调研中了解到，由于当地土地整理成本相对较高，30万/亩的统一指导价格甚至不能弥补土地整理成本，当地政府有着提升土地增值收益分享比例的急切呼吁。

第二，地方政府和村集体间的收益分配。有关政策规定，“经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村”。然而，从实际情况看，由于地方政府享有较大的自由裁量权，村集体最终能获得多少土地增值收益还是取决于当地政府。由此，追求短期利益最大化的部分地方政府可能会违反政策规定，降低给村集体的增值收益返还比例。［11］

第三，地方政府、村集体与农户之间的收益分配。限于土地产权不明，地方政府、村集体与农户间的收益分配也存有一定问题。［8］调研中获悉，尽管四川省已完成了宅基地确权，但建设用地增减挂钩中宅基地面积依然取自第二次全国土地调查数据。该数据本身的不完善（如并没有相应面积的确权证作为依据）加剧了收益分配问题。

当前，多次突出强调保障农户利益的政府文件并没有改变农户在指标收益分配中处于最为弱势地位的现实，农民从土地增值中获得的收益依然偏低。［29］根据韩梅和桂徐雄［24］的研究，由于政策运行过程缺乏有效的监管措施和纠偏机制，很多地方的农民从土地出让中获得的收益不到总收益的10%，地方政府和基层村组织损害农民权益的现象时有发生，农民对收益分配的满意度普遍偏低。［21］

三、建设用地增减挂钩“扶贫特例”落实中的隐忧

跟学界的预期一致，调研中相关部门领导也一致认为，中央政府给予贫困地区建设用地增减挂钩政策的突破，等同于中央给贫困地区的一种优惠。这种特殊政策激发了贫困地区地方政府建设用地增减挂钩政策的实施动力，既为脱贫攻坚提供了建设用地保障，又为农民住房、农村基础设施和农业产业发展提供了资金支持。然而，作为配合脱贫攻坚的超常规政策，当前的建设用地增减挂钩政策的突破也存在一些潜在问题。

（一）政策时效对政策整合协同提出新挑战

“三农”问题的系列政策，从来都具有形式上相对独立但作用上互相交叉的特征。正因为此，任一政策目标的实现，都需加强政策间的融合与发展，实现政策协同以扩大政策输出效应。［30］然而，无论是现今的脱贫攻坚还是前期的地灾搬迁，都是独立于增减挂钩政策的独立政策，也存在着政策单独调整的可能。一旦一项政策发生调整，相应政策的配套措施也要发生变动。同样的，在贫困地区建设用地增减挂钩政策由“常规”到“超常规”的过程中，既要在时效内重塑建设用地增减挂钩政策与既有政策的协同，又要考虑时效过后的过渡策略，避免政策调整后带来的遗留问题。

四川调研中发现，为助推脱贫攻坚，地方政府综合了增减挂钩、土地整治和地灾防治等自然资源政策⑤，在对多项政策持续创新和组合运用的基础上，产生了“一加一大于二”的政策叠加效应和“四两拨千斤”的政策放大效应。此时，贫困地区增减挂钩政策的“超常规”调整，势必会打破既有的政策平衡，产生新一轮的政策整合成本。在四川省某山区贫困村调研中获悉，调整的政策改变了异地扶贫搬迁原本的补偿规则，造成了政策执行中新的冲突与不协调，本来应该顺利完成的整村搬迁任务，却因为政策调整后补贴强度的降低影响了后搬迁群体的搬迁意愿，时至调研时，虽多数农户都已搬入新居，仍有3家农户的住宅留在半山腰，不愿继续搬迁。

此外，中央政府可能的政策调整也给建设用地增减挂钩的政策突破后如何稳定过渡留下后患。以当前的扶贫为例，国家扶贫时间节点是2020年，而建设用地增减挂钩政策部分文件的截止时间是2022年。2020年实现全面脱贫后，中央政府是否会继续给原贫困县现有的政策支持并无法预见。此时，即便原贫困地区地方政府综合考量了农村居民点整理可补充有效耕地面积的数量及新增城镇建设用地的需求量，也可能因为可交易空间的突变而导致后期指标的“卖难”。此时，即有可能因前期的土地整理给贫困县带来巨大的财政压力，亦或者由上级政府兜底转变为上级政府的负债。

（二）基于县级单位的政策实施方式产生新的区域公平问题

试点的存在本身就意味着试点地区和非试点地区的政策差异，以及由此导致的要素向试点地区的流动以及试点和非试点地区要素禀赋和配置效率的差异。当前，非贫困村和贫困村在政策适用上的差异，以及由此导致的不平衡问题广受关注，也由此延伸出扶贫政策的“悬崖效应”，即在扶贫资源层层加码的情况下，贫困户因福利叠加，远远好于原本境况相似的临界贫困人群。［31］在四川省的调研发现，享受超常规增减挂钩政策的基本行政单位是县（区），只有纳入试点的贫困县才有资格享受这种超常规政策。如此，这就导致了非贫困县的贫困村并不能享受贫困县相关增减挂钩指标政策的区域不公。如德昌县是四川省凉山彝族自治州典型的非贫困县，年财政收入却不足8000万，有着32个贫困村。然而，由于不属于贫困县，就无法被赋予超常规的建设用地增减挂钩政策，以及享受相应的制度红利。显然，跟贫困县的贫困村相比，当地贫困村的扶贫问题可能更为严峻。

（三）政策的短期性和省内指标的不设限导致节约指标过度生产

作为一种政策红利，而且很可能只是一定期限内有效的红利，极有可能诱发贫困地区政府短期内谋求过多节余指标的冲动。相应的，其他地区一度出现的大拆大建、农民被上楼等现象也可能在贫困地区上演，且更为突出。实地调查中了解到，各地区增减挂钩政策的实施都是一把手亲自抓，工作力度很强，且自2017年起每年都制定目标任务。正因为如此，就出现了诸如四川省德昌县在2016年以前增减挂钩项目仅立项10项，但在随后的2016年12月—2018年11月，实现立项202项，涉及土地指标5万亩，备报项目626项，涉及指标土地15万亩，节余指标生产速度大幅提升的过度生产现象。调研中发现，由于超常规政策有随时取消的可能，地方政府在增减挂钩项目立项中的短期动机明显，往往鼓励下级政府短时间内尽可能开发更多的节余指标，并刻意避开节余指标潜在的交易风险。考虑到贫困地区节余指标流转已然存在买方不足的情形下，如何消化过度生产的节余指标问题将变得更为严峻。脱贫攻坚期间，四川省给省内经济发达地区设置了地方政府刚性指标考核，虽在一定程度上缓解了买方不足的问题。但问题的关键在于脱贫攻坚胜利之后，这种配套政策能否继续维持下去，将直接影响超常规增减挂钩地区先前产生的指标能否顺利消化。

（四）增减挂钩指标交易半径的扩大使地区发展权的权衡更显重要

土地发展权是土地所有权的派生权利，是在土地利用的基础上进行再发展的权利。土地发展权转移是指将一块土地进行非农开发的权利，通过市场机制转移到另一块土地。［11］中国的城乡建设用地增减挂钩政策，虽更多是由政府主导，但本质上同样是土地发展权的交易。［32］建设用地指标的转移，让远郊农村在得到现期发展资金的同时，也失去了未来土地工业化的发展空间。实践中发现，地方政府试点挂钩的目标错位，在增加更多城市建设用地指标的同时，让农村建设用地指标更加紧张。［33］

在超常规政策下，这种发展权问题不再局限于城乡之间，也出现在贫困地区和非贫困地区之间。当前，实现贫困地区脱贫，缺少的不仅是资金，也有建设用地指标。作为精准扶贫最重要的实现路径，产业扶贫的扶贫项目常因建设用地指标规模限制而难以落地。［20］基于此，对贫困地区跨省交易的放开及不设限的省内指标规模，可能会让贫困地区卖出过多的节余指标，加重有限建设用地指标分配中的“重城市、轻农村”趋势，不利于产业扶贫的项目落地和扶贫效能的释放。此外，在贫困地区计划内建设指标本身就不充裕的条件下，更多的易整理土地被作为增减挂钩指标销售出去，也会对贫困地区未来的城市发展和建设带来不利影响。［23］

结论与政策启示

为保障易地扶贫搬迁项目的资金与建设用地供给，四川省的贫困县不仅享有了不受规模限制的省内增减挂钩指标，更获得了部分可跨省交易指标。正因为此，政策调整后，这部分地区积极参与到土地增减挂钩和土地开发整理当中，纷纷制定节余指标目标。然而，考虑到政策的时效性⑥，一旦全面脱贫实现，针对原贫困地区的“超常规政策”⑦能否持续值得担忧？如果政策重新收紧，尤其是交易空间缩小，节余指标的买方极可能出现断崖式减少，原贫困地区开垦的节余指标就不得不面临没有买主的局面。此时，节余指标开垦背后的政府垫支成本将无处得到弥补。如此，不仅会加剧贫困地区的债务负担，甚至有导致脱贫地区返贫的可能。

当然，相对于常规的建设用地增减挂钩政策，四川省的超常规政策在指标交易半径、交易数量和指标预支等方面都有了一定突破，既实现了对既有政策的创新，又为脱贫攻坚提供了建设用地保障和资金支持。而且，从上文的问题归纳可知，更多的问题并非源于超常规增减挂钩政策本身，而是政策调整转换中的适应性问题。如果超常规政策得以转为常规，让既有政策能够持续，不少问题就会被替代性解决，增减挂钩政策的改革就能得到推进，甚至可以给稳固的土地管理制度松土，摆脱建设用地指标和增减挂钩指标的“双轨”现状，进一步提升土地利用效率。

当然，从短期看，则需要继续完善既有的超常规增减挂钩政策，以实现助力脱贫攻坚的同时，维系2020年后政策的稳定性。针对上一节提出的问题，拟提出如下应对策略。

（一）合理调控不限量省内挂钩指标的开发力度

加强上级政府对指标不限量地区（主要是贫困县）节余指标生产的目标管控。四川超常规政策的经验是要做到“有放有收”，放开了数量，就需要在交易价格、交易平台或交易保障方面做文章，避免指标过度生产。对拥有指标不限量的地方政府，应综合考量指标生产成本及潜在指标生产能力，权衡当期发展和未来发展的利弊。具体来说，在指标生产上，需综合考量农村居民点整理可补充有效耕地面积数量，以及土地整理的成本。在指标交易上，要合理预期新增城镇建设用地的需求对象及需求量，并对可能的政策调整进行预判。基于此，合理确定指标生产数量，避免后期过多指标无法完成交接导致的地方债务风险。

（二）拓宽指标用途实现风险分散

节余指标的调控政策性明显，也导致了指标用途的单一。在节余指标的使用上，不仅要继续挖掘外地潜在买方，也要设法找到节余指标的本地消化渠道，尝试依靠自身努力解决可能出现的买方不足风险。一方面可设立增减挂钩专项资金，加强风险防范。另一方面，可以尝试将节余指标与美丽乡村建设、乡村振兴战略等政策相结合。在整合诸多政策资源的基础上，通过政策协同，实现节余指标的再利用。如将部分节余指标用于集体民宿建设或旅游用地，开发地区旅游项目，在减少财政垫支压力的同时，实现集体经济的壮大。

（三）推进超常规增减挂钩政策常规化

继续完善增减挂钩政策，争取增减挂钩政策的正式实施早日实现。当前耕地增减挂钩指标的巨大价值在于严格的土地管理制度下土地扭曲积攒的价值。此时，选择何地试点、如何分配挂钩指标都意味着对该地区的福利让度，以及背后的区域不公。应在加快推进增减挂钩政策试点创新的同时，逐步实现超常规政策的常规化，让更多地区享受相同的政策红利，并在更大的交易市场范围内破解地区间的公平问题。

（四）汲取增减挂钩政策经验实现土地管理制度的有条件突破

尝试对原有土地政策做出一定程度的突破。从根本上说，增减挂钩政策只是对土地制度的技术性改进。从长远看，只有根本改革现行征地制度，实现土地资源的市场流转和城乡土地的同价同权，才能实现兼顾城市建设和农民发展的目标。因此，应从增减挂钩政策中汲取可利用的政策建议，可尝试在坚持土地利用总体规划的基础上，放开土地利用年度计划，让各地区实现固定指标基础上的指标使用灵活度。最终，随着增减挂钩部分的扩大，实现政策间的双轨合一。

注释：

①中央政府通过土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制各级政府的建设用地总量。国土资源部上报国务院确定的全国土地利用年度计划指标，一旦层层分解到省、市、县的国土资源部门，就要服从指令性管理，不得突破。

②根据既有文件的介绍，“常规”的建设用地增减挂钩政策不仅有指标总量控制和计划分配，还存在严格的交易范围限定。相应的，这里的“超常规”是指交易指标和交易空间方面的突破，在四川省，表现为深度贫困区可享受无规模限制的省内流转指标及总量有限但可跨省交易的增减挂钩指标。

③围绕增减挂钩政策，只出台了《管理办法》。但该《办法》仅是行政指令性文件。

④调研中获悉，不同于可跨省交易部分，对于县（区）内自我调节的指标，其指标价格经常由县财政统一协调，多数并没有一个固定价格。

⑤在四川，相关的政策主要包括异地扶贫搬迁、地质灾害避让搬迁、彝家新寨、藏家新居、乌蒙新村建设和建设用地增减挂钩政策。

⑥例如，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》中确定2020年将完成脱贫攻坚目标。同时，倾向于支持精准扶贫战略的《四川省城乡建设用地增减挂钩节余指标流转管理办法》，其有效期则延伸至2022年。

⑦“超常规政策”一词来自国土资源部颁布的《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及异地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规［2016］2号）。