森林公园经营权流转运作①

张光利

(湖南省邵阳市城步苗族自治县林业要素市场管理办公室 湖南邵阳 422500)

《南山国家公园体制试点实施方案》于2016年7月22日获国家发改委批复，2017年9月22日正式挂牌成立湖南南山国家公园管理局，类属公益事业单位，湖南省人民政府对其进行垂直管理。南山国家公园地处湖南省邵阳市城步苗族自治县，位于东经109°59′25″～110°33′36″，北纬26°1′55″～26°21′32″，处于南亚热带与中亚热带的交汇处以及我国第二级阶梯云贵高原向第三级阶梯江南丘陵的过渡带，具有667.93 km2总面积，东与湖南省新宁县相接，南邻广西壮族自治区资源县和龙胜各族自治县，西接湖南省绥宁县和通道侗族自治县，北毗湖南省武冈市。

南山国家公园对原国家级保护地进行了整合，主要包括原南山国家级风景名胜区、两江峡谷国家森林公园、金童山国家级自然保护区以及白云湖国家湿地公园，同时涵盖了 7 个乡镇的 50 个建制村(居委会)，以及金紫山、云马以及南洞3个国有林场和南山牧场。

公园林地面积达57 927.87 hm2，其中包括18 934.2 hm2国有林地，38 993.67 hm2集体林地。为进一步实现集体林权制度改革的深化，保证南山国家公园集体林权承包权、所有权以及经营权三权分置运行的规范、高效、扎实、稳妥，对生态环境进行有效保护，维护林农的各方面权益，同时结合国家林业和草原局《关于进一步放活集体林经营权的意见》、《建立国家公园总体方案》及《湖南省森林资源流转办法》等文件要求，严格遵守国家对公园建设中生态保护功能的要求和需求，进行阶段合理、步骤明确的推进集体林经营权流转及生态补偿工作。

现阶段经营流转问题并不乐观，政策方面需要进一步完善。如果法律法规没有可遵守和可操作的符合当地实际的法律支撑，森林公园经营权的流转工作整体推进将会有一定难度。为保证南山国家公园的创建成功、人与自然和谐相处、群众利益有保障以及旅游业的长期稳定发展，应对该问题进行仔细研究、探讨。

1 问题分析

(1)南山国家公园部分村(居)组由于历史原因，在“三定”承包时组内群众户与户之间林地面积相差太多，此次集体林经营权流转是以林权证为基础，不是推倒重来，也不是重新分山。而面积少的群众强烈要求按人口分配流转收益，面积多并持有林权证的群众坚决不同意，由此导致矛盾，流转工作暂时无法正常开展。

(2)南山国家公园部分村(居)林权证发放时是父亲的姓名，兄弟长大成人后，各立门户要求分户、分面积登记权益。由于历史的原因，林权体制改革时发证存在漏发、错登、面积不准确，图纸与地形不吻合等方面原因。由此导致矛盾和纠纷，不但影响经营权流转工作推进的难度，而且林农强烈要求在短时间内解决上述矛盾，导致矛盾与困难升级，工作人员力不从心，举步维艰，收效甚微。

(3)南山国家公园部分村(居)农户与国有林场有林权纠纷，或组内农户有林权争议，村与村之间权属争议、插花山等矛盾，要求借此次林权流转机会得到解决，经营权流转工作组成了一个大筐，什么矛盾、问题都往里装，其推进难度可想而知。

(4)南山国家公园部分村居集体公山(村、组)群众要求分配到户，村民委员会不同意，权属分配部分组要求按现有人口，部分要求按老人口，要求繁多。

(5)南山国家公园区域范围内部分村(居)属白云湖水淹区，部分群众大部分山场已被水淹，部分林农林地面积很少，要求重新分配林权。

(6)要考虑南山国家公园区域范围内群众生产生活是否可以正常开展，群众“靠山吃山，靠水吃水”观念根深蒂固，老人是否能在自己山场采伐千年寿材，生产生活怎么保障，绿水青山能否实现金山银山等。

(7)缺乏流转后开发建设的监督管理。通过经营权的流转，林业系统长期固定的行业隶属关系发生一定变化，由于缺少与之配套的相关法规和政策，导致地方林业部门无法进行进一步监督和管理。受多方面因素影响导致流转后森林公园的开发建设无法受到有效监管，特别是面对企业生存和长期依赖采伐林木获得经济效益的现状，森林公园资源如何合理开发和保护的矛盾，导致森林公园的资源处于不完整、不稳定状态。

2 解决对策

对于《湖南省森林资源流转办法》和《南山国家公园集体林经营权流转证登记管理办法》要严格贯彻落实，全面加强森林资源流转中的管理和监督工作。在自愿、依法以及有偿的基础上，通过租赁的方式，集体林承包经营权利人将经营权流转给湖南南山国家公园管理局，林木所有权为个人或集体所有，保证流转的期限要在承包期内，完成流转后林地的用途也不能改变[1]。

集体进行统一经营管理的林地在进行经营权流转时，要提前在组织内进行公示，当获得组织内三分之二以上成员同意后，收益纳入集体财务进行管理，用于组织内的各项事宜。对于责任山、自留山等集体林，其经营权是否流转由权利人决定，当完成流转后，承包经营权利人与集体的初始承包关系不会发生改变，同时责任山、自留山、集体山林木的所有权也不发生改变[2]。完成流转后，林木所有权人享有相关政策性补偿资金，湖南南山国家公园管理局充分结合国家公园的建设以及保护相关政策，可以在集体林地内自主开展生态修复、科研监测以及相关的基础设施建设等等活动，通过批准采伐的林木归林木所有权人所有。

2.1 完善相关法律法规

在与林业相关的法律法规中要对森林公园的法律地位加以明确，其中最重要的就是确定旅游经营权属于森林使用权，林地权利人享有收益以及经营权利[3]。另外，不同的森林公园所有制以及质量情况，在一定的限制内孕育森林公园旅游进行经营权的流转。

2.2 明确森林公园权属

森林公园通常面积广阔，除一些国有林地外，还有很大一部分个人林地以及集体林地，涉及众多的权属问题。在划分森林公园范围中主要是以景观资源完整性、经营管理便捷性以及景观多样性为基础。如果在流转中由于林地权利人发生意见分歧而造成部分林地流转，另一部分林地不流转的现象，会给森林公园的完整性造成严重影响，同时也会造成景观质量下降的问题。使公园内呈现一种破碎化的现状，导致整体开发利用以及建设管理的困难，严重影响到森林公园的效益以及功能。因此，具有不同权属的森林公园可以在权属清晰的基础上，处理好其经营权的流转问题。

2.3 依法确定出让的权利

个人或者集体所有的森林公园经营权流转中涉及问题较少。但是国有权属的森林公园虽然相应的林业单位已经对其进行多年经营管理，但这种森林公园通常都是无偿划拨而来，因此只有相应资源的使用权，不包括流转在内的处置权。目前我国有较为多样的森林资源管理体制，除当地政府直接管理外，还有国务院确定的直属林场、省直属国有林、地区直属国有林管理的森林资源。国有森林资源的出让是保证流转有序的基础，要注意兼顾各方利益。

2.4 进行科学决策

主要考虑是否要对森林公园的经营权进行流转。一方面这属于市场行为，要遵循自愿互利的市场原则，切记流转不等同于体制创新。对于森林公园，即使不进行经营权的流转，最坏的后果也只是收益的降低，但绝不会导致价值的下降。因此流转问题不能急于求成，更加不能盲目听从号召，要对形势加以全面分析，主要看当前的管理体制是否有利于森林公园的进一步发展。另一方面，在进行流转中要坚持民主决策，广泛征求广大工作人员的意见，时刻坚持以人为本。

2.5 公开流转

在进行流转中一定要坚持公开，确保全过程透明，坚决杜绝腐败现象，防止暗箱操作。给予每个受让方公平竞争的机会和权力，这不但有利于选出实力最佳者，也更是保护森林资源的有效途径。经营权的流转并不会导致森林公园价值的下降，并且经济效益也不是建设森林公园的首要目标。

3 结束语

目前森林公园经营权的流转越来越多，流转时既要保障资源安全，又要发展确保公园的健康。得出上述分析和浅见，希望能对经营权流转工作有所帮助，为南山国家公园创建和发展提供参考。