现行水污染物总量控制制度存在的问题及对策研究

(长江水利委员会 长江水资源保护科学研究所，湖北 武汉 430051)

1 研究背景

水污染物总量控制制度是我国环境保护管理中的一项重要制度，对当前我国水资源和水环境保护取得的成效而言居功至伟[1]。同时，水污染物总量控制制度在实施过程中也存在着诸多问题，在当前生态文明建设步伐越来越快、经济社会发展对资源环境高质量支撑的需求越来越明显以及水环境保护与管理工作进入攻坚期的大背景下，总结回顾水污染物总量控制制度的发展历程，分析其在实施过程中存在的问题和不足，提出其改进的措施和建议，对于国家高效推动水环境保护与水污染控制工作，改善水环境质量以及优化水环境管理制度均大有裨益。

2 我国水污染控制制度的发展历程

我国的水污染控制主要经历了从“浓度控制”到“总量控制”两大阶段。浓度控制是指以控制污染源排放口排出污染物的浓度为核心的环境管理方法体系，其核心内容为国家环境污染物排放标准(主要是浓度排放标准)。这一阶段应始于1973年颁布的GBJ4-1973《工业三废排放试行标准》，这也是我国第一个水体污染物控制标准文件。经过1979～1989年的水污染控制实践，逐步形成了我国第一套排放标准体系。“排污收费”“三同时”“环境影响评价”等都是以浓度排放标准为主要评价标准[2]。

总量控制是在排放标准控制无法抑制污染扩大态势基础上提出来的。1986年，原国家环境保护委员会颁布了《关于防治水污染技术政策的规定》[3]，该规定明确指出：“对流域、区域、城市、地区以及工厂企业污染物的排放要实行总量控制。”自此，我国主要污染物总量控制制度建立开始起步。1996年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第十六条要求“省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度，并对有排污量削减任务的企业实施该重点污染物排放量的核定制度。”即对水质不达标负有责任的企业实施重点污染物排放总量控制。同年，国务院批准实施了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，我国污染物总量控制制度雏形建立。随后，国家实施的“十五”“十一五”以及“十二五”环境保护计划都制定了有关污染物总量控制的计划。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第十八条规定“国家对重点水污染物实施总量控制制度”，标志着我国水污染总量控制制度得以全面实施。在2010年前后，由于污染发展趋势未得到有效遏制，环保部提出了“流域限批”来进一步限制流域污染物排放总量[4]。2018年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第二条对实施水污染物总量控制制度的程序和要求作出了明确规定。先后于2002年和2016年修订的《中华人民共和国水法》规定：“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”同时，确立了水功能区水质监测和重点污染物排放总量超过控制指标的报告和通报程序，进一步完善了水污染物总量控制制度[5]。

总量控制是指以控制一定时段内、一定区域内排污单位排放污染物总量为核心的环境管理方法体系[6]。它包含了以下3个方面的内容：① 排放污染物的总量按总量控制的实施程序逐年削减；② 排放污染物总量按照流域/地域范围确定，逐步实行流域限批；③ 确定排放污染物的时间跨度。

总量控制通常有3种类型：目标总量控制、容量总量控制和行业总量控制。“十二五”国家水污染总量控制指标为化学需氧量(COD)和氨氮(NH3-N)。

“十五”和“十一五”期间，我国水污染控制推行的是污染物排放目标总量控制，即污染物排放总量控制在管理目标所规定的污染负荷范围内，其优势在于目标制定简单、便于操作、易分解落实，不足在于与流域水环境实际情况脱节。从“十一五”开始，探索基于水体水质目标的容量总量控制，即污染物排放总量控制在受纳水体设定环境功能所确定的水质标准范围内，强调水体功能以及与之相对应的水质目标和管理目标的一致性[7]。“十二五”期间，针对我国水污染减排存在的总量减排目标与水环境质量改善关系不对应的问题，基于“十一五”期间在新增量核定、减排量认定、减排管理体系等方面积累的经验和奠定的基础，逐步实施“一河一策”“一湖一策”的方针，从而使我国河流水环境状况恶化的趋势大体上得到了遏制。

3 现行水污染总量控制制度存在的问题

我国水污染的本底已经形成。经过改革开放40 a的经济崛起，国家综合实力和国民物质生活提升到了空前的水平。然而，中国水污染问题却逐渐凸显，并已经成为了区域和国家经济发展亟待突破的瓶颈。各类水污染物的大量排放，大大超过了水环境承载能力，造成了地表水和地下水的严重污染，致使水生态环境恶化，水资源短缺状况加剧，饱受水旱灾害之苦的中华民族正经历着前所未有的水污染之害，以致占全国水资源总量1/3的长江流域不得不实施“共抓大保护，不搞大开发”的战略转变。按照主要污染物总量制度实施以来的4个5 a总量控制计划[8]，2015年与1995年相比，全国化学需氧量和氨氮排放总量均应降低1/4以上；而且，根据已公布的文件，每个5年计划均超额完成了总量控制指标，2015年的水环境质量应当比1995年有明显改善。然而，现实并非如此。随着经济的飞速发展，我国大小江河湖泊污染整体而言较重，恶性水污染事故不断发生[9]。污染物总量控制制度实施以来，从中央到地方均投入了巨额资金，配套法规政策逐步完善，科研与技术支撑不断加强，可是，计划与现实相去甚远[10]。在许多国家行之有效的污染物总量控制制度为什么在我国“水土不服”，不尽如人意？值得深入思考。

3.1 水污染物总量控制指标根基不牢，存在先天制度缺陷

我国幅员辽阔，人口众多，水环境、水生态和水资源自然秉赋千差万别，社会经济发展参差不齐导致污染类型和程度差异较大。与水污染有关的工作涉及到多个部门，由于各部门之间缺乏有效的合作机制，致使粗放式自上而下的水污染总量控制核算工作根基不牢，总量控制指标缺乏公信力和权威性。

(1) 污染物排放目标总量控制，即污染物排放总量控制在管理目标所规定的污染负荷范围内。这种管理技术以满足水资源的使用功能为主要目标，更多地是关注水污染物的削减，缺乏体现水生态系统保护目标，导致水质目标与水体保护功能关系并不明确[11]。由于技术手段仍然不够完善，尚未建立基于水生态系统分区体系以及能够体现水生态系统健康保障的水质基准与标准的体系，因此不能为面向水生态安全的总量控制技术提供支持。

(2) 水生环境保护涉及到环保、水利、农林和城建等多个部门，由于管理权限等方面的原因，致使资源不能共享，主持水污染总量控制指标制定的部门无法掌握水环境基础资料和区域水污染基本情况；加上水污染总量控制指标制定过程中工作时间、工作资金、工作人员和技术力量投入不足，缺乏详细的调查和监测资料，各方仅满足于填表格、报数据，科学性与合理性难以深究。

(3) 作为水污染总量控制重要依据的水域纳污能力，其计算规程推荐的计算方法存在着争议，所设计的计算方法与水域纳污能力定义不符[12]。另外，由于基本资料不足，水域纳污能力计算条件与实际情况可能存在着较大出入，甚至会有错误发生，最终导致计算结果的可信度差，经不住实践的检验。

3.2 违法成本低，水污染物总量控制约束力度不够

水污染物总量控制的核心是以区域水环境、水生态和水资源承载能力约束人类的经济活动，倒逼水污染物减排。水污染物限制排放总量是不可逾越的红线，这条红线就是法律底线：首先，地方政府应严守这条红线；其次，所有的社会经济活动均应在红线内展开，违反法律就应受到法律追究和制裁。然而，多年来，鲜有地方政府和责任人因水污染物排放超过限制排放总量而受到法律追究，使得水污染物总量控制在区域经济结构、技术应用、资源配置和环境保护等方面的约束作用苍白无力。

首先，从政府层面来说，非理性的政绩观和发展观驱使片面追求区域经济发展指标，盲目追求经济增长速度，甚至把发展权当作污染权。长期以来，由于政府在经济活动中角色错位，过多地参与社会经济活动，热衷于上项目、创利润；为了引进项目上马，地方政府主管监督部门充当项目公关部门的现象屡见不鲜；工厂建在深山老林，排污口设在江河源头。更有甚者，许多原本因为环境准入限制而中止的项目，时有因为国家层面刺激经济大气候，“简化环保审批程序”，借机上马。一届政府获得经济红利，让数届政府背上沉重的减排治污 “包袱”，使得水污染问题积重难返。

其次，从企业层面来说，长期以来，我国对环境污染违法犯罪采取的“以罚代刑”的处理方法，不足以遏制企业污染水环境的行为。加上狭獈的地方保护主义，企业无视经济活动的外部不经济性，藐视环保法规，甚至“绑架”政府，垄断占有经济自然资源，取得“污染权”，企业获得不义财富，而让社会受其污染之苦并为其买单。

3.3 水污染物总量控制项目存在错位和缺失，水污染控制顾此失彼

我国江河湖泊严重污染的主要污染物类型有3类：耗氧污染物、营养盐和有毒污染物。此外还有局部污染突出的石油类、放射性污染物以及热污染和酸碱盐等。对不同污染物以及水体的功能定位，水污染控制指标应该体现出差异化。然而我国现行水污染物总量控制项目的选择缺乏科学性，致使水污染物总量控制失去了针对性，降低了水环境保护目标的有效性。

(1) 水污染物总量控制项目错位。现行水污染物总量控制耗氧污染项目是化学需氧量(COD)。在我国选用化学需氧量为耗氧污染控制项目是有其历史原因的，但时至今日，仍沿用其作为耗氧控制污染项目显然已不合时宜。以化学需氧量作为耗氧控制项目存在以下缺陷：① 化学需氧量不能表征天然水体中水生生物氧过程机理；② 陆源污染项目和水质项目不一致。污染源监测项目是化学需氧量(CODCr)，而地表水水质监测项目是高锰酸指数(CODMn)，污染物总量控制和水质控制不能有效衔接，从而增加了总量控制指标核算的技术难度和偏差。以我国现有的经济发展水平，完全有必要，也有能力选用更为科学适用的耗氧污染控制项目，例如总有机碳(TOC)。

(2) 水污染物总量控制项目严重缺失。随着我国经济社会的高速发展，大量植物营养物和有毒污染物排入江湖，严重污染了江湖水质，引发了湖泊富营养化，造成水生态环境恶化，严重威胁着饮用水源安全。然而，我国现行水污染物总量控制体系却没有植物营养物和有毒污染物主要项目，从而势必造成水污染总量控制顾此失彼，达不到水污染总量控制预期效果。《国家“十三五”生态环境规划》和《中国水污染防治行动》已开始关注对总氮和总磷排放总量的控制，但相应的排放总量控制指标的核算仍有待切实跟进。

3.4 水污染物总量控制监督考核制度不合理，不利于压实污染责任

长期以来，我国事实上尚未建立针对水污染总量控制的监督考核体系。目前，与水污染总量控制制度相关的监督考核主要有两个方面：① 水利部门主导的水功能区水质监测；② 由环保部门主导的水环境控制单元水质监测。前者是对水功能区的水质超标实行公报和告知程序；后者是对水环境控制单元水质断面超标的，责令控制单元责任人消除超标现象。这实际上是又回到了以水体水质浓度作为单一控制目标的老路，与水污染总量控制背道而驰。

事实上，水体监测断面水质表现与上游来水量和接纳污染量直接相关，而且，上游的来水量在年际间和年内分布差别很大，仅以断面水质表现评判水环境控制单元责任人控制污染的成绩，显然有失公允。同等数量的污染物排放，因为上游来水量的不同，在不同年份或年内不同的时段，其控制断面的水质有可能超标，也有可能不超标。因此，监督考核缺乏科学性，这样势必会造成污染控制单元责任人无所适从。

3.5 水污染物总量控制与排污许可脱节，不能形成水污染控制合力

现行基于水功能区纳污能力的限制排污总量是以行政区为单位进行分配和控制，并没有将限制排污总量分配到现有或规划污染物排放口。污染物排放量或排污许可量则是以企业为单位进行计量和统计，而且企业排污许可并非以区域限制纳污总量为依据。水污染物总量控制与企业排污许可相脱节，没有形成有机统一。如此一来，限制纳污总量对企业污染物排放量和排放标准起不到约束作用。由于具体水功能区限制纳污总量没有与污染源排放建立起对应的关系，具有纳污能力的水域可能并未接纳排污，或者纳污能力有限的水域接受了超过其纳污能力的排污量。在这种情况下，经常出现两种看似奇怪的现象：① 有些地区的污染物排放总量并未超过限制排放总量，但区域内的水体水质长期超标；② 有些地区的污染物排放总量远大于限制排放总量，而区域内受关注水体的水质却保持着良好的状态(实际上，该区域必有水体水质污染严重，如不受关注的内湖、港渠等)。水污染物总量控制与企业排污许可相脱节，势必引发另外两个直接后果：一个是不利于促进企业加强污染治理和改进生产工艺；另一个是水功能区目标失去了应有的保障。

4 完善水污染物总量控制制度的对策

4.1 建立严格科学的总量控制制度

(1) 完善水污染物总量控制项目。根据我国当前水环境污染的基本现实，有针对性地选择耗氧污染物和营养盐作为水污染物总量重点控制项目，对特殊地区，应特别关注有毒污染物，兼顾石油类、放射性、热和酸碱盐无机物的污染特性，选取合适的特征污染物，纳入水污染总量控制项目。随着COD污染效应和治理拐点的出现[13]，我国河流水体的氨氮污染问题日益凸显，包括氨氮的耗氧污染和毒害效应。针对这一问题，需在国家层面上，系统出台河流水体氨氮污染治理相应的法规和政策，将氨氮作为我国河流水污染的主控指标，高度重视河流水体中氨氮污染问题，尤其是氨氮污染带来的耗氧问题和毒害效应，建立流域层面的氨氮控制标准，这是我国河流水污染控制与治理的必然途径。为此，建议水污染物总量重点控制项目宜选用氨氮、生化需氧量(BOD5)、总磷等；鉴于主要水体类型(河流、湖库)存在着明显的水文水动力差异，应允许水污染物总量重点控制项目可有一定的差异。

(2) 建立科学有效的水污染物排污总量控制体系。我国现行水污染排污总量控制存在着严重的缺陷，以流域为单位制定的总量控制指标，由于流域幅员辽阔，情况复杂，加上资料收集与积累、人力资源和工作周期不足，致使拟定的总量控制指标与国民经济现实和发展规划难以统一协调，总量控制指标会出现脱离实际的情况，因而难以指导和约束具体地区的排污行为。有鉴于此，可以借鉴美国最大日负荷量(TMDL)计划的经验[14]，结合河长制和湖长制，建立排污总量核算的技术和方法，由地方政府对所辖水域，根据相关要求提出排污总量计划；像美国政府发放TMDL牌照一样，对地方政府提出的污染物排放总量计划进行核准后，发放该地区排污总量牌照。由当地政府根据当地经济社会和水资源条件，统筹考虑现有条件和发展要求，自下而上地研究制定的总量控制方案更切合当地的实际情况、更具科学性和合理性，便于稳定推进，逐步实施，确保排污总量控制的有效性。

(3) 以点源污染控制为重点，兼顾面源污染防治。在现阶段，各类企业生产废水和城乡生活污染仍然是水污染的主要来源，农业面源污染所占比重虽有提高，但毕竟其只能采取相关措施进行污染防治，难以进行有效控制。所以，排污总量控制的重点应以生产废水和生活污水为主。在水污染物总量控制指标中，根据区域特点，预留面源污染弹性空间，重点控制点源污染，通过强化管理和技术改造，逐步将城乡分散废污水点源化：① 建立覆盖城乡的城镇生活污水处理系统。在乡镇以上及居民集居区建立污水处理系统，有条件的居民小区也可以建设小区污水处理系统，完善管网收集系统，纳入排污口管理。② 加强畜禽养殖屠宰管理。逐步以集中式规模化的养殖屠宰取代农村分散式的养殖屠宰。③ 建立覆盖城乡的废物垃圾收集处理系统。严禁随意倾倒废物垃圾，将废物垃圾等分散面源污染物予以点源化。

4.2 强化水污染物总量控制技术基础支撑，实行水污染物总量精准控制

(1) 建立科学实用的水污染总量控制水生态模型系统。由水污染总量控制部门组织相关科研机构引进、开发、集成实用水生态数学模型，逐步由现行普遍采用的粗放型对流扩散模型，过渡到全面模拟水污染物在天然水体中耗氧与复氧过程、硝化与反硝化过程、光合作用与呼吸过程、吸附与解析过程以及沉淀与再悬浮过程的水生态数学模型[15-16]，以此为水污染物总量控制中的水体富营养化研究和水资源保护与管理提供强有力的技术手段。在此基础上，逐步建立水污染总量控制重点水域水质预测预报系统。

(2) 规范水域纳污能力计算方法，严格水域纳污能力计算条件要求。尽快组织修订“水域纳污能力计算规程”，为水域纳污能力计算在基础资料的收集与应用、总量控制污染物项目、水质模型选用、设计水文条件、模型计算参数确定，以及与水资源管理相关的污染背景浓度和水质控制目标的拟定等方面提供科学指引。特别是应严格设计水文条件的计算标准，严格按照区域水环境秉赋从严核定水域纳污能力。

(3) 科学布局、合理规划(概化)入河排污口。科学优化、规划入河排放口的布局与设置，把入河排污口作为经济社会基础设施来规划、建设，任何企业和单位不能自行设立入河排污口。杜绝入河排污口乱设乱排现象，使入河排污口真正做到可管可控。在此基础上，核定水功能区纳污能力和污染物限制排放总量，并将污染物限制排放总量正确分配到每个入河排污口[17]，改变现行按行政区分配污染物限制排放的“隔靴搔痒”式做法，以实现水污染物总量精准控制。

4.3 完善水污染物总量控制监测体系，强化水污染物总量控制管理和舆论监督

(1) 将水污染物总量控制与排污许可实现无缝对接。采取措施改变水污染物与排污许可脱节的现象，压实水污染物总量控制的责任。一方面，任何企业和单位的水污染物排污许可均需要以区域水污染物总量控制为依据，不得突破；另一方面，任何企业和单位的污水必须接入法定入河排污口，不得随意就近排放。排污许可不能只规定污水量排放、排放污染物类型和排放浓度，还需明确其去向。

(2) 完善水污染物总量控制监测体系。在现有水功能水质监测和污染源监测的基础上，完善覆盖水功能区、入河排污口和污染源全方位水污染物总量控制监测体系。在区域水污染物总量控制计划中，需要制订相应的水环境、入河排污口监测方案，以监督预警水平和责任行动计划。充分发挥监测数据在水污染物总量控制、维护水环境质量中的作用，以入河排污口入河负荷衡量考核污染治理成效，以水功能区水质监测数据作为检验水污染物总量控制计划有效性的依据。

(3) 完善水功能区水质公布制度。在现有水功能水质公报制度的基础上，类似于空气质量指数建立水质指数，即时向公众发布重要水功能区水质指数，让公众了解本地区的水质污染状况，发挥社会公众对水污染总量控制的监督作用。根据我国河流湖泊(水库)的实际情况，水质指数可以包括溶解氧、五日生化需要量、氨氮以及总磷等项目。

5 结 语

任何事物都有一个从发生、发展，到完善的过程。防治水污染、保护水环境是一项长期的、艰巨的任务，决不会只经过几年、几个五年计划就能达到既定的水环境保护目标。而且，随着经济社会的发展和人们对美好生活愿景的提高，社会公众对水环境目标要求会不断提高，防治水污染、保护水环境，将贯穿于经济社会发展的始终。水污染物总量控制制度的实施需要得到行政法律技术方面的强力支撑，更需要有经济发展和基础建设的有力支持。限制排污总量管理制度、方法和技术不可能一蹴而就，必将是一个不断完善的过程。须加强相关制度、理论、技术和方法的研究以及基础设施的建设，不断完善水污染物总量控制的管理体系和技术体系，提高水污染物总量控制的保障能力和有效性。