新型城镇化下保障性住房融资新思路

文/丰晨宇，湘潭大学

我国虽已建立相对完整的保障性住房融资体系，但融资渠道单一、资金投入小、融资机制不健全等问题严重影响保障性住房的有效供给。解决保障性住房建设资金不足问题，不仅要以政府财政为主导，同时要完善金融支持体系，积极探索保障性住房的多元化融资新模式，合理引入社会资金和市场机制。

1 新型城镇化下保障房融资现状剖析

在农村人口向城镇转移的过程中，居住问题成为阻碍了流动人口转移市民化的一大难题。确保全民住有所居、安居乐业不仅需要扩建保障房规模，同时需要筹集保障房建设资金。自从分税制改革，中央和地方形成“财权向上，事权向下”的局面，地方政府主要依靠土地出让收入为保障房建设提供资金支持，但相关政策对土地出让收入没有明确定位，且能提取的比例较低。虽近年来，相关部门提出要加大土地出让金用于保障房的比例，但在房地产宏观调控背景下，部分城市土地出让收入大幅降低。

当前，我国为保障性住房提供资金的政策金融方式主要有两个渠道：住房公积金闲置资金和住房公积金增值收益。住房公积金支持保障性住房建设的项目贷款主要包括经济适用住房项目公积金贷款和公共租赁住房项目公积金贷款两大类。近年来，我国住房公积金存缴额度连年稳定上升，保障房累计房贷额度也有所增加。虽全国住房公积金投入占保障性住房投资占总投入比例较小，但连年的投入比重有所增加，提升公积金贷款对保障房建设的支持力度将成为未来拓宽融资渠道的重要举措。

保障房商业性金融的主要渠道是商业银行贷款。商业银行为保障性住房建设项目提供以保障性住房开发贷款为主的一系列金融服务，包括廉租房、公租房、经适房、两限房和其他保障性住房开发贷款。虽然近年来保障性住房在商业银行住房贷款余额中占比普遍较低，但其增长速度逐渐加快，成为仅次于政府财政的第二大资金来源。同时，我国保障房建设还通过税收补贴间接获得财政支持，目前已出台11 种房地产领域税种，包括土地增值税、耕地占用税、契税、房产税等。多样化的融资模式拓宽保障性住房的融资渠道，但在融资渠道的发展过程中，仍面临重重困难。

2 保障房建设的融资难题

当前，财政资金是保障房建设最稳定的资金来源，但每年政府财政收入大致保持稳定，财政投入的增加不能满足较大的建设资金需求。“十三五”规划中提出，要进一步推进棚户区改造以及城中村危旧房改造，拓宽保障群体的范围。面对增大供给态势产生的大量资金需求，我国财政投入明显不足。长期以来，土地出让金一直是地方政府财政收入的主要源泉。但在严厉的房地产宏观调控背景下，部分城市土地出让收入大幅降低，地方政府的土地出让净收益锐减情况下加大对保障房投资会挤占对其他方面投资资金，故地方政府很难填补扩大保障房建设的资金缺口。

住房公积金用于保障房建设也存在很多问题：住房公积金主要用于个人贷款，但公积金贷款保障房存在对个贷的“挤出效应”；公积金贷款建设保障房存在“私钱公用”的合法性问题，由于保障对象和实施过程未明确规定造成利益双方重大损失；投入资金难以安全收回，资本回收时间长，存在风险较大。

商业银行的融资模式也存在一定局限性：BOT 模式下建设保障房首要问题是产权归属问题，BOT 等模式涉及许可、审批环节多，缺乏完善的法律法规、担保和保险机制，抑制了商业银行参与融资的积极性；缺乏吸引消费者投资的金融工具和规范的市场机制，且市场融资机制发展滞后，加剧了市场化融资模式吸收社会资本的难度；缺乏保障房建设的金融政策体系，缺乏相应优惠政策等。

3 保障性住房的融资政策建议

3.1 拓宽融资渠道，吸引民资参与

保障房融资要调动各方主体和力量，创新各种工具和手段，构建各种机制和模式。不仅要用好现有融资方式和渠道、资金和政策，而且要积极开拓新的资金来源渠道，探寻政府、银行和企业三者的合作新模式。借鉴国内的成功试点实践，引导和推进民间资本进行保障性住房建设，积极引入推广BOT、BT 以及PPP 等多元化融资模式。可采取政府—企业—民众的三方合作框架以保障项目质量，且可利用资本市场筹集建设资金并分散金融风险，吸引社会资本参与保障房建设；建立居民家庭互助储蓄制度，实现社会资金互助筹资，提升保障对象的自我保障程度。

3.2 加强相关法律法规建设，建立长效保障机制

第一，完善保障性住房建设与管理法律体系；第二，出台相应的管理办法，明确融资过程中各主体的责任与监督办法，将保障房建设政策落实和运转效率纳入到对各级政府的政绩考核中；第三，改革住房公积金制度，明确住房公积金的定位，提供政策性住房金融支持，满足中低收入城镇居民家庭的居住需求；第四，加快推进金融创新融资工具的相关立法和优惠政策配套，降低融资门槛，放宽融资政策限制，鼓励多种融资模式；第五，探索民间资本进入保障房领域的办法，可采用税费减免、补贴等方式激励社会资本主体参与保障性住房，引导社会资本参与，缓解财政压力。

3.3 改革住房公积金管理制度，建立新型政策性金融机构

加快转变现有的公积金制度，建立住宅政策性金融机构和住宅政策性金融机构等新型政策性金融机构有利于缓解资金不足的困境。政策性住房金融机构既可以汇集社会资金，又能为中低收入水平阶层提供较低利息的贷款，拓宽融资渠道，有利于提高居住水平。同时实施以住房公积金制度改革为基础的过渡性的制度改革安排，建立符合我国国情的住宅政策性金融机构；建立国家住房储蓄银行作为改革的目标，整合住房公积金管理中心与相关金融机构挂牌成立国家住房储蓄银行。