PPP条例剑指“明股实债”痼疾

文/邓大洪

“按照国务院要求，国家发展改革委、财政部正在配合司法部抓紧起草PPP条例。”日前，国家发展改革委投资司副司长韩志峰在第三届中国PPP论坛上透露。

PPP条例，全称为《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》，征求意见稿已于2017年公布，主要针对我国PPP行业长期存在的“明股实债”顽疾，推出清单式管控对PPP适用范围做出限制，是目前国内PPP投资的最高法规，而以前推出的均为部门法规。

取得成绩值得肯定

财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌曾表示：“PPP改革推进以来虽然存在着这样那样的问题，但成绩值得肯定，发展总体形势良好。”

PPP(Public-Private Partnership)，又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

推行PPP模式的初衷是为了去杠杆：

一是PPP模式可以减少地方政府对当地基础设施项目资本金注入的负担。PPP项目一般需要投入大约30%的资本金和70%的银行贷款。资本金需要政府和社会资本共同出资，甚至完全由社会资本出资，而不是传统方式下由政府完全出资，使得政府资本金出资的负担得以减轻。二是减轻地方政府财政支付压力。过去的BT模式需要地方政府在项目建成后3-5年内完成项目全部成本的支付，PPP模式则可将其拉长成20-30年的支付，从而减轻集中支付的压力。三是可借助社会资本进行融资。社会资本需要承担与股权份额相对应的负债融资责任，可以发挥实力雄厚的社会资本方，尤其是大型国企特别是中央企业的低成本融资优势。

PPP在我国的发展经历了三个阶段：一是1995-2003年：以外商投资为主要目的试点PPP；二是2004-2013年：以实用主义为特征并逐步推广；三是2014-2018年：建章立制推动PPP规范化，并逐渐适合我国国情。

根据全国PPP信息平台的统计，截至2018年10月末，全国已有4302个项目签约落地，带动投资6.6万亿元，涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域。

另据“中诚信国际”发布的消息显示，我国PPP的整体发展现状如下：

一是整体规模持续扩大、落地加速，落地投资占固定资产投资比重上升。二是地域发展不平衡，西部需求大，东部落地情况较好。三是行业发展不平衡，市政工程等仍是主要热点，绿色低碳项目受重视。四是财政资金参与度高，政府付费和可行性缺口补助占比超七成。五是国有独资占比最大，但民间资本参与度较2018年年初有所降温。

“明股实债”大量存在

“在肯定PPP成绩的同时，也要注意其运行过程中走偏变异等问题。” 史耀斌把PPP存在的变异走偏问题归结为“四化”：

一是支出责任“固化”问题。一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式实施PPP项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府在兜底项目的风险。

二是支出上限“虚化”问题。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府认识不到位、把关不严、执行不力，还有些地方政府的能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”的功效，很可能会加剧财政中的长期支出压力。

三是运营内容“淡化”问题。PPP项目要以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，当前参与PPP项目的多为施工企业，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润。同时，一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”，导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然较为严重。

四是适用范围“泛化”问题。一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”，实现快速审批和融资，绕过相关产业的政策监管，影响到了宏观调控效果。

业内专业人士李开孟更是从更深层次角度分析了PPP明股实债产生的原因及本质问题。

“‘股权投资’演变为各种形式的名股实债，是PPP中存在的最为突出的问题。”李开孟表示。PPP项目引入社会资本投资，理所当然应该是股权投资，这类投资对其未来收益和回报没有固定保障，主要依赖于其提供的公共服务能否达到要求、能否满足使用者要求、能否满足政府绩效考核的要求等，从而决定使用者付费、政府付费或其他投资回报能否兑现。

由于股权投资者需要承担未来PPP项目运作质量的风险，但现实中社会资本投资方不愿意承担类似风险。对于政府付费类PPP项目，社会资本方对政府的信用及履约能力持怀疑态度，害怕出现“新官不买旧账”的现象；对于使用者付费类PPP项目，存在转轨时期公共服务价格形成机制不完善、基础设施领域市场发育不成熟等情况，难以使社会资本方形成对未来合理预期的信心。

社会资本方为了规避未来投资风险，必然要求地方政府锁定社会资本的投资收益水平及退出期限等各种安排，于是就会出现各种名目的“明股实债”等变相操作方式。“‘明股实债’有的属于公开操作，有的属于‘抽屉里的合同’，其表现名目繁多，往往难以识别和认定。”李开孟说。

李开孟还认为，“股权投资”演变成各种形式的明股实债，是目前PPP制度环境下社会资本投资方为了维护自身利益不得不采取的自救行动。

“明股实债”在我国PPP项目实践中普遍存在，比如以BTO的形式实施拉长版BT模式，以与绩效脱钩的可用性付费方式保障施工方（同时也是社会资本方）获取固定施工利润；分期溢价回购安排；以可行性缺口补贴名义保证社会资本获得稳定回报；投资回报保底承诺等等。

“我国推动实施PPP模式的政策导向是要降低地方政府债务，包括各种形式的或有负债。但在实践方面，通过PPP模式引入社会资本投资所出现的各种形式的‘明股实债’现象不仅没有化解地方政府的债务压力，而且还进一步加大了地方政府未来的偿债风险，去杠杆演变为各种加杠杆的创新模式。”李开孟说。

据李开孟分析，PPP项目融资运作模式所呈现的上述运作优势，使得大量PPP项目在没有地方政府现行财政压力的情况下得以上马。但是，在实际运作层面，PPP项目的资本金往往是以明股实债等方式筹措的，必然会成为政府的债务；PPP项目的债务资金也会以政府兜底等多种方式最终形成地方政府债务；PPP项目形成的可行性缺口补助、政府购买服务等政府支付义务，虽然以现有政策规定不属于政府债务，但这些支付责任同样属于事实上的政府或有负债，这些最终都将推高地方政府的未来偿债风险。

“PPP模式在我国的大规模推广应用，不仅没有实现真正化解地方政府债务风险，减轻地方政府债务压力的目的，而且会以更隐蔽的形式显著加大地方政府未来负债压力，将地方政府债务还本付息的履约责任留给继任者，导致未来当地政府履行各种财政支付责任的难度加大。”李开孟说。

“正负清单”根除顽疾

如何纠正我国PPP存在的“明股实债”问题？“各级财政部门在坚持规范发展的过程中，要重点把握好PPP工作的‘四条线’。”史耀斌提出了四线方针：

一是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中，及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的，要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区要进行风险预警。

二是要守住“底线”。要落实财预〔2017〕50号文要求，严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。

三是要搭好“天线”。要全面了解掌握本地区PPP项目的总体情况，对于项目总量、财政支出责任总额及占比、规范实施情况等做到“心中有数”。这里的项目不仅包括入库项目，也要包括未入库的项目，要真正做到全口径统计。

四是要明确“界线”。对于不属于公共服务的纯商业化项目，以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目，要准确界定，从识别、论证、入库等环节严格把关，不能继续任由其打着PPP的旗号“混淆视听”。

史耀斌表示：“财政部将建立常态化风险监控和监督问责体系，确保PPP的规范实施。”

PPP条例的出台是建立常态化风险监控和监督问责体系的重要步骤。“PPP条例出台是PPP行业重新调整再出发的重要保障，也是PPP更好发展的根本。未来PPP行业将在有序规范的基础上，迎来更高效更稳固的发展。”中国财科院PPP研究所科研成果转化中心主任卓识表示。

韩志峰认为，规范有序是推进PPP模式持续健康发展的主基调，PPP条例出台意味着PPP市场将逐渐规范透明。他表示，应建立健全PPP项目合理回报机制，确定合理价格和收费标准，适当延长特许经营年限；充分挖掘项目本身的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率、降低项目成本；正确选择项目融资模式，降低融资成本、提高资金使用效率。

“PPP项目要符合财政管理要求，严禁利用PPP模式违法违规变相举债，严防地方政府债务风险，要符合金融监管要求，避免期限错配和明股实债，防范金融风险。”韩志峰说。

业内人士也普遍认为，制定限制性目录对于解决PPP“明股实债”尤为重要，这能够给投资人提供更加明晰的方向。据了解，目前已有部分地方进行清单式管控模式试点。如湖南省此前发布了首个省级PPP项目负面清单，明确五种情形不得运用PPP模式、七类事项不得采用政府购买服务方式。

采用正面清单的典型则有固安模式。据业内人士介绍，河北固安县政府将约定区域的运营整体委托给了华夏幸福，由该企业负责规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务、城市运营，政府按效付费，且以约定区域内新增财政收入的一定比例为支付上限，既有利于化解政府债务风险，也对企业形成了正向激励。

据悉，固安模式中正面清单限定于其定位的新型显示、航天航空、生物医药等三大主导产业。华夏幸福固安区域产业发展中心总经理王东岳说：“在入驻企业方面，华夏幸福与政府有一套评价体系，通过对入驻企业共同打分，决定企业是否可以入驻园区，保障了入园企业的高效性。”

“PPP模式能够充分发挥市场配置资源的决定性作用，发挥社会资本的积极性和主观能动性，但对实践中出现的问题则要及时规范。”韩志峰强调说。