收缩型城市：现状与未来

刘佳璇　尹希宁　李维

黑龙江鸡西市恒山国家矿山公园

2019年4月，国家发展改革委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

这是官方文件首次提及“收缩型中小城市”概念， 意味着城市收缩现象已经从学术讨论和媒体关注层面进入了国家政策视野。

“人口流失”“老龄化”“少子化”“减量规划”……这些在我国城镇化与区域发展进程中备受关注的现象，与城市收缩有着千丝万缕的联系。当下，网络上也流传着不同版本的“收缩城市名單”。

当绝大多数人感受着城市扩张带来的变化时，城市收缩现象是否正在悄然蔓延？城市收缩，是如何发生的？“收缩型中小城市”，开始“瘦身强体”了吗？

“老家的人越来越少了”

25岁的在读博士李然不愿意毕业后回到黑龙江的老家，虽然那座城市有着广袤的林海，矿产资源也非常丰富。

“老家的人越来越少了。”李然对《瞭望东方周刊》说。他的50个高中同班同学中，只有15人留在了家乡，离乡的同学里，最近的扎根哈尔滨，更远的走到了沈阳、北京、上海……

黑龙江省统计局数月前发布了那座城市的人口发展历程报告，将当地人口发展分为三个阶段：爆发增长期、缓慢增长期和递进减少期。

报告中提到，从上世纪90年代开始，那座城市的林业资源逐渐减少甚至枯竭，由于缺少接续替代产业，资源型城市没有如期实现转型，加之改革开放形势又相对滞后，出现了人口外流现象。90年代后期，户籍总人口和劳动年龄人口进入下行通道，形成逐年递减的局面。

资源枯竭与产业转型不力导致的人口收缩，较为接近城市收缩的本质，如黑龙江省“四大煤城”出现的情况。

首都经贸大学副教授吴康发现，2007年到2016年，我国663个建制市中，有80个城市出现了不同程度的人口收缩，占比12.1%，其中地级市24个，县级市56个。大部分城市人口收缩幅度不大，仅有9个城市的收缩幅度超过5%。发生人口收缩的城市主要分布在东北、东南沿海及沿边地区。

第一表征

2016年5月，中国收缩城市研究网络 （SCRNC） 发起了中国收缩城市学术研讨会。至今，这个研讨会已经举办了四届。

第四届的举办地点是哈尔滨，来自全国多个高校的相关研究团队在会上交流了过去一年的研究成果。本刊记者在会上发现，关于收缩城市在我国该如何界定和识别，仍是一个热门的研究课题。

早在上世纪70年代，德国政府便开始关注老工业区的人口流失问题。进入21世纪后，城市收缩现象得到了更加广泛的关注。

吴康向本刊记者介绍，国际上普遍认同的是，城市收缩或城市局部收缩通常有三个表征：人口减少、经济衰退、城市空间衰败或品质下降。不过，这只是基于城市收缩表现出的特征所作的归纳，但它的内涵并不止于此。

事实上，各国城市发展情况各异，对于如何严格界定收缩城市这一概念并识别收缩城市，学术界并没有形成共识。

比如，人口负增长的城市是否就是收缩城市？有人认为，如果一个城市连续多年常住或户籍人口负增长，就可视为收缩城市;也有人认为，人口减少、经济衰退和空间衰败三个表征同时出现，才能视为收缩城市。

目前，将人口状况作为城市收缩现象的第一表征已是共识，然而，第五次全国人口普查（2000年）和第六次全国人口普查（2010年）的数据已比较陈旧，统计时指标又有差别，很难通过这些数据来反映真实状况。

另外，由于行政概念上的城市边界会有变动，人口数据并不容易进行比对。清华大学建筑学院研究员、北京城市实验室创始人龙瀛在研究中发现，与2010年相比，2014年全国已有100多个城市的市辖区边界发生了变化，包括县改区、县改市等。

“有些地方可能市辖区人口下降了， 但中心城区人口还是增加的，这也成了定性的难题。”龙瀛说。

收缩的本质

按照发生机制，龙瀛将我国城市人口收缩现象分为五类：资源枯竭导致的人口收缩;大都市周边中小城市出现的人口收缩;偏远欠发达城市出现的人口收缩;产业转型不成功导致的人口收缩;因行政区划改变或统计数据调整等因素导致的人口数据下降。

上述五个类型中，资源枯竭与产业转型不力导致的人口收缩，较为接近城市收缩的本质，如黑龙江省“四大煤城”出现的情况。

黑龙江省城市规划勘测设计研究院院长助理、规划研究所所长张远景告诉本刊记者，黑龙江省城市收缩的原因可归结为人、地、物、策四个方面。

“黑龙江省大部分人口是闯关东进来的，不少城市是移民城市，居民归属感可能不是那么强，一旦出现资源枯竭、产业不振、就业岗位减少，人自然就会往别的城市走。同时，高寒的气候也使得人们更愿意往相对温暖的地区转移。”张远景说，“我国优质的公共资源、公共服务设施，都集中在‘金字塔尖的城市里面，黑龙江省相对来说比较薄弱，年轻人更向往公共服务比较完善的城市。”

离开了家乡、从东北到成都经商的吴文浩对本刊记者说：“感觉去大城市发展是个趋势，很多年轻人一旦出来了，再想回去基本是不可能的。”

值得关注的是，近年来，人口收缩也发生在东南沿海的一些工贸城市，如东莞、义乌等。

在义乌调研期间，吴康发现义乌存在外来人口减少的情况。在全球生产要素进行重新配置的背景下，义乌的劳动密集型小商品加工业失去了原材料和人力成本优势，电商的发展也在冲击过去的小商品批发贸易，导致一些企业倒闭或外迁，外来人口随之减少。

也有研究者发现，在江苏、浙江等沿海发达地区，因低端制造业外流，局部出现了工业用地的人口收缩。

城市化的另一面

近年来，越来越多的人认同城市收缩是城市化的另一面。

2018年，我国城镇化率已接近60%，开始进入城镇化的“下半场”，剩余的城镇化率增长空间约为10至15个百分点，这对单个城市的人口增长形成了约束。

中国社科院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌认为，当前城镇化主要靠城市群和大城市驱动，城市群和大城市以外的中小城市将来可能出现大批收缩。

比如，在人才争夺战中，特大城市、大城市的规模优势愈发突出，这些处于常住人口增长前列的城市，所吸引的部分人口正来源于中小城市。尤其是在户籍制度大改革的背景下，人口向大城市聚集的障碍将逐步消失，中小城市的人口流失可能进一步加剧。

一些城市正处于收缩或局部收缩的阶段，规划里却写满了增长的预期，这样一来就形成了人口收缩、空间扩张的悖论。

“人口的空间再配置，或者说人口的自然流动，是一种全世界普遍存在的现象。”基于种种背景，龙瀛认为，部分省市人口的流失与城市收缩的现象会继续存在，这将成为我国未来空间规划与空间治理需要正视和解决的新命题。

寻找新出路

2015年的中央城市工作会议指出，做好城市工作，要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。此后，“存量规划”在我国城市规划业界成为“热词”，业内还提出了“减量规划”的概念。

但是龙瀛也发现，一些城市正处于收缩或局部收缩的阶段，规划里却写满了增长的预期，这样一来就形成了人口收缩、空间扩张的悖论。

厦门大学教授、中国生态城市研究院总规划师赵燕菁回忆，在刚进入规划行业时，几乎所有的城市都是扩张型增长，“城市规划的方法都是围绕此类城市而设计的， 规划要回答的无非是增长多少、增长快慢的问题” 。如今，面对城市收缩现象，“迫切需要一个能解释‘非增长型城市的理论并提出相应的规划方法”。

吳康认为，处于收缩阶段的中小城市要转变“为增长而规划”的执念，城市收缩也可以视作一种转型发展的机遇。

事实上，出现收缩现象的中小城市，有的已在转型，寻找新出路。

本世纪初，甘肃玉门为应对资源枯竭，将生活基地和办公机关整体搬迁至酒泉，同时，将玉门市政府驻地迁至玉门镇，在老城建设开发风能、太阳能产业集聚区，并利用大量的闲置资源开发旅游文化功能。

伊春近年来在加紧改革国有林区的同时，大力发展旅游产业，并于2019年7月正式调整行政区划，将原有15个区整合缩减为8个区县，将撤并的原区址建成生态特色小镇组团，进而优化了城市空间布局和生产力要素布局。

东莞某企业智能制造生产线

因存在大量低价房而受到舆论关注的黑龙江“四大煤城”之一鹤岗，在2019年3月至7月间举办了“收缩城市规划设计工作坊”活动——由中国城市规划学会城市规划新技术应用学术委员会、鹤岗市人民政府、黑龙江省城市规划协会和清华大学建筑学院联合主办，邀请城乡规划专业知名高校的师生参加，探索应对收缩的途径。

参与活动的年轻学子，很可能是“第一批吃螃蟹的人”。第四届中国收缩城市学术研讨会上，他们展示了自己的设计方案。这次研讨会的主题，正是“精明收缩·品质发展”。

多位受访者对本刊记者说，面对城市收缩现象，不能简单地将其视为城市“消亡”的先兆，或急于为发生收缩现象的城市“唱挽歌”，而应系统客观地分析现状，认清潜在风险，在规划与治理上有所准备。

不同城市出现人口收缩的原因并不一致，全球范围内公认的收缩城市，在表现形态上亦有细微差别，呈现出多样化的特点，很多城市通过自身要素的再分配、再调整，实现了城市的健康运行乃至复兴。