沿海中小型货船海事安全监管对策研究

摘  要：近年来，由于航运市场经济持续不景气，部分国内运输海船，尤其是沿海中小型货船出现船舶、船员“双老化”、安全管理水平降低、船員责任心下降等问题，沿海中小型货船逐渐成为海上违法行为发生和事故频发的主角。海事局作为海上交通安全监管主管部门，针对该类船舶展开了多次专项检查，虽然取得了一定效果，但并未从根本上解决此类问题。本文从日照辖区中小型货船管理存在的问题着手，对中小型船舶管理的现状进行了深入分析，提出工作建议，希望对海事安全监管工作有所促进。

关键词：中小型货船; 现状;突出问题;工作建议

0 引 言

众所周知，2008年以来，受美国次贷危机影响，国内和国际航运经济市场持续低迷。由于当时市场准入门槛低，船运利润丰厚，个人或私营企业等大量资金进入到水上运输行业中，形成“井喷式”造船，导致目前海上交通运力，尤其是中小型货船的运力仍基本处于过剩状态，航运市场也由船东市场转变为货主市场。在市场经济调控下，航运企业通常只能通过降低运费赢得更多的承运主动权。同时，2008年以前的造船费用，很大部分来自银行信贷，一旦航运市场不景气，营运收入下降，则很难保证船舶日常安全管理和维护保养必需的资金，拖欠船员工作现象更是屡见不鲜。维护保养资金不到位、船员工作积极性降低，直接导致船舶安全技术状况和安全管理水平的下降，运力更新更无从谈起，海上交通安全事故发生概率也将随之增加。因此，目前沿海货船，尤其是中小型货船普遍存在船况老旧、安全技术状况不高、安全管理松懈、船员素质下降等突出问题，这些船舶逐渐成为海上违法行为和海上交通事故发生的主角。据统计，2016年进出山东港口的沿海3 000总吨以下货船共有单船1 600艘，进出港7万艘次，发生事故15起，分别占全年总数的3.3%、12.1%、38.5%，呈现单船量小、进出频繁、事故多发的特点。2017—2018年，全国3 000总吨以下的运输船舶事故占比超过90%，并且普遍存在公司管理不到位、船舶质量差、 船员不遵守船舶航行规定、避让协调和应变能力差等问题。

海事主管机关认识到沿海中小型货船存在的突出问题，并通过明文通知形式，要各级海事机构加强航运公司管理、积极开展专项检查活动，力求尽快遏制中小型货船事故高发行为，彻底消除安全隐患。如：2017年山东海事局印发《关于开展沿海3000总吨以下货船安全管理专项检查行动的通知》，从公司检查、船舶检查、船员管理等3个方面，对首次到山东辖区的3 000GT以下货船实施一次专项检查。2018年，交通部海事局又印发《关于开展中小型船舶安全管理专项整治行动的通知》，对中小型船继续实施专项检查，并要求对活动期间发生滞留的，一律纳入“黑名单”。但从实际情况来看，目前中小型船安全管理状况仍无明显改观，例如2018年7月份，日照辖区滞留的中小型普通货船“鼎*101”轮，存在30余项缺陷，其中仅滞留缺陷就10项，全是维护保养方面的缺陷，例如：驾驶台操舵手柄失灵，固定二氧化碳间门、机舱门锈烂脱落等，在他们看来，“只要船能开，就是安全的”。这都说明船公司对中小型船专项整治专项行动并未引起公司和船舶的足够重视，中小型货船安全管理水平提升任重道远。

1 日照辖区中小型货船监管现状分析

1.1  中小型船舶进出港情况

近几年，日照港港口货物吞吐量一直保持较高的增长速度，2017年日照港货物吞吐量达4.06亿t。根据《日照港总体规划》，预计到2020年将达到4.3亿t（石臼港区2.6亿t，岚山港区1.7亿t）;远期规划通过能力将达到6亿t。根据统计，2014—2017年，日照辖区进出船舶情况如下：

通过上图可以看出，近年来日照辖区3 000GT以下中小型船进出港艘次数基本占总艘次的70%以上。

1.2  近两年中小型货船安全监管情况

2017年，山东海事局组织3 000GT以下船舶专项检查期间，日照辖区共实施专项安全检查78艘次，查处缺陷911项，滞留船舶22艘次，列为重点跟踪船舶2艘次。实施行政处罚18次，罚款共计9.18万元，实施船员记分8分。

2018年，部海事局组织中小型船安全管理专项整治期间，日照辖区组织开展中小型船舶公司检查101次，发现问题232项，船舶现场监督检查662艘次，FSC检查272艘次，查纠缺陷2 390项，滞留17艘次，上报黑名单14艘次，行政处罚68.44万元。

1.3   近两年日照辖区部分中小型货船事故险情情况

（1）2017 年 3 月 19 日 16：25 ，中小型油船“兴XX 569”轮空载由宁波港驶往葫芦岛港途中，由于船员违规明火作业， 在日照港东部海域发生爆炸事故，事故造成 3人失踪，1人受轻伤，该轮货舱甲板及横、纵舱壁不同程度损毁，直接经济损失250万元。

（2）2017年11月8日3：30许，中小型油船“紫X 1”轮载运2479.7 t沥青，在岚山港区童海4号泊位卸货期间，机舱锅炉间发生火灾事故，事故造成机舱锅炉间部分设备损坏，直接经济损失约45万元，未造成人员伤亡和海域污染。

（3）2018年9月4日18：03许，中小型普通货船“新XX 5”轮从青岛董家口港驶往上海途中，在日照港东北约18 n mile处发生机舱失火险情，船上13人全部被安全救起，事故原因正在调查中。

2 中小型货船存在的突出问题及原因

2.1  船龄老旧，建造质量不高

自2008年经济危机以来，航运市场一蹶不振，鲜有船东新造船舶，尤其是中小型普通货船，新建造率基本为零。因此，目前绝大部分中小型普通货船的船龄均超过10年，通过现场检查发现，超过10年船龄的国内建造海船，经常发现甲板通风筒、空气管锈穿、货舱肋骨开裂等严重缺陷，整体船舶安全技术状况令人担忧。同时，这些船舶中从建造施工阶段便为“低质量”船舶，船舶存在诸多严重建造缺陷，如空载情况下船首应急消防泵无法建立压力等，纠正难度大。由于船龄老旧、建造质量不高等诸多“硬伤”的存在，仅靠船舶日常维护保养难以有效保证船舶良好安全技术状况的维持。笔者认为，这也应该是近年来中小型货船安全隐患突出、事故频发的主要原因之一，对于此类船舶，仅仅通过安检滞留、行政处罚等手段，难以让其安全技术状况有质的改观。

2.2 “代管”船SMS“两层皮”现象突出，船况普遍不佳

中小型普通货船的从业门槛低，在2008年以前的航運业鼎盛期，由于利润丰厚，许多个体老板、私营业主或者部分船员等通过独资或合资方式盲目买船造船，这些大多为单船公司，为满足NSM要求，只能通过挂靠具有安全管理体系资质的公司进行营运。但在实际检查中发现，这些个体船东，挂靠体系公司的目的不是为了提高船舶安全管理水平，更多的只是为了顺利取得SMC证书，在交付一定管理费用、通过初次审核并取得SMC证书后，就不再不主动配合管理公司的日常管理，同时也不会严格按照船舶安全管理体系进行教育培训和设备维护保养，导致船舶安全管理体系在船上运行基本失效，船舶安全技术状况每况愈下。而船舶管理公司常常碍于费用、人情等因素，对此置若罔闻。据统计，2018年1—8月份，日照岚山辖区FSC滞留的20艘船舶中，有11艘是“代管船”，“代而不让管”现象突出。

2.3  船员业务能力低，责任心不高

大多数中小型货船具有吨位小、船龄老、设备旧等特点，一方面，在此类船舶工作的船员大多来自渔船船员的转化，他们虽然能够吃苦耐劳，具备一定的实操水平，但限于传统观念影响，航行理论知识匮乏、安全生产意识欠缺，对新法律法规知识和安全生产规定接受慢，工作责任心和工作质量不高;另一方面，相比陆地生活条件，中小型船生活区狭小，工作生活条件恶劣，工作待遇低，跳槽情况经常发生，难以吸引新证或高素质船员任职，导致目前中小型船船员不仅业务能力低，而且年龄普遍偏大，60岁正常，50岁以上普遍，40来岁的就是很年轻了。例如：自船舶开航前自查制度实施以来，虽然船舶大多都填写了《船舶开航前自查表》，但经进一步调查发现，这些中小型船舶船员由于意识不到位，对此制度常常存在敷衍行为，2018年以来，岚山海事处已对此违法行为实施行政处罚17起。长此以往，中小型船的安全隐患将愈加突出，毕竟目前大多数海上交通事故的发生，人为因素的比重逐步加大。另据统计，2018年日照辖区查处的海上违法行为中，中小型船占到了75%，充分说明中小型船船员多海事法律法规的重视程度存在欠缺。

2.4  船检机构履职不到位，法定检验有“走过场”现象

沿海中小型货船大多由地方船检机构负责检验，以某船籍港为例，其船检局有验船师4人，但在机构名下检验的船舶有1 100余艘，且有近一半常年在外省航行。按照其内部规定，验船师检验也需要双人登轮，每人每年需检验550艘船舶，这样的工作劳动强度难以想象。虽然单艘船舶检验时间没有明确，但从实际来讲，至少不应低于海事FSC检查（通常每艘船舶FSC检查需要2 h）。因此，在现行机制下，地方船检机构验船师或多或少会存在检验“走过场”行为，更不排除存在未登轮即签发船检报告的行为。船检作为船舶质量把关的重要部门，如果他们缺位，随着中小型货船船舶年龄、船员年龄的老龄化日益加剧，国内中小型货船的安全风险将会只增不减。

2.5  海事监管手段需持续完善，长效监管机制尚未建立

2017年《船舶安全监督规则》出台，对现行海事安全监管工作产生了巨大影响，其中最重要调整之一就是安全检查开航前纠正（缺陷处理代码17）缺陷要求强制复查。但在实际检查中发现有一定难度，一是作为执法人员，开具代码17，把执法人员发现的缺陷在开航前全部纠正，对船舶来说是最安全的，同样对执法人员来说也是最“安全”的，因此执法人员通常愿意开具“17”;二是开航前纠正不是滞留，对船舶没有强制力，船舶不主动申请复查，执法人员没有有效抓手，而且中小型货船在港靠泊作业通常不超过12小时，如果到锚地抛锚期间申请复查，船方或执法人员的交通成本、执法成本将大幅增加，很不现实，通过视频或照片方式复查，又没有明确许可。随着执法责任追求风险的加大，也难免让部分海事执法人员瞻前顾后、缩手缩脚，在执法过程中存在执法不规范、执法尺度不一致。同时，执法中不可避免地会有“人情船”“关系船”的现象，这些在客观上，又助长了个别船舶管理公司、船员的侥幸心理，从而致使中小型船舶违章、违法现象的屡查屡犯、屡禁不止。

3 中小型货船安全监管工作建议

3.1  强化安全监管，督促落实安全生产主体责任

（1）强化公司检查，切实提高航运公司安全生产责任意识

航运企业对安全生产的重视程度，直接反映到船舶安全管理水平，对于经常发生事故、险情、违章、安检滞留的中小型货船公司，要通过增加检查力量、提高检查频次等方式，让公司管理层能够切实感受到海事监管压力，检查中应注重缺陷整改情况核查，未按要求整改的坚决按规定处理。从而让公司管理层能够真正地转变以往重经营、轻管理、省投入等问题，如果公司最高管理层能够从思想上重视船舶安全营运，那么船舶管理水平必然会逐步提高。

（2）严把审核准入关，逐步淘汰“代而不让管”船舶

船舶所有人委托自有船舶让有资质管理公司“代管”的主要目的之一就是为了节约费用，因此，对此类船舶的审核，应该严格标准，一旦初次审核关口把关不严，就必然让船舶对安全管理体系产生侥幸心理，并且此种心理将会愈演愈烈。因此，建议限定对“代管”船初次审核通过率，并建立对此类船舶审核前集中谈话制度，即召集船舶所有人、管理公司，进一步强调海上安全生产要求。对此类船舶审核中，应优先选派经验丰富的优秀审核员，发现不符合项，应从严要求整改，发现体系运行存在重大问题的，应视情中止审核，让“代管”船舶以更高的标准严格运行安全管理体系。

（3）强化开航前自查制度落实，做实船舶安全生产主体责任

船舶开航前自查制度作为海事主管机关，督促船舶落实安全生产主体责任的重要手段，中小型货船在实际执行中效果并不理想，因为目前为止，笔者尚未见过某船舶会在本船的《船舶开航前自查表》中显示自查项目不合格的。因此，海事现场执法人员应在现场监督检查中进行重点检查，检查时不能仅局限于《船舶开航前自查表》是否填写、填写是否规范、是否符合实际，检查结束后，应将现场检查，尤其是船舶安全检查的缺陷与《船舶开航前自查表》填写情况进行对比，如差距较大，应视情进行进一步立案调查。同时，建议开展一次船舶开航前自查制度的专项检查，督促船舶真实有效开展船舶开航前自查，确保船舶及时发现本船隐患，持续维持船舶的适航性。

3.2  开展全面安全评估，完善立法，推动中小型老旧船的更新升级

目前，最新的《关于实施运输船舶强制报废制度的意见》中对中小型货物的强制报废年限均是30年以上，但实际上，目前国内除少量购买的日本二手船外，船龄超过20年仍正常营运的船舶数量已经极其少见，加之大约2002年至2004年间建造了大量沙滩船，这些船舶建造质量在业内已经被诟病多年，除非始终保持良好的维护保养，否则船舶安全技术状况大多不如20世纪90年代建造船舶，因此对于此类船舶，建议国家能够组织进行一次全面安全技术排查和安全状况评估，重点评估船体结构，如船壳板的厚度、货舱横梁、强力肋骨的强度，机电设备、航行设备、操舵系统等的方面安全性、可靠性等，根据评估结果，结合风险评估和预判方法，确定中小型货船的最佳报废年限。

最佳报废年限标准出台后，首先，建议结合安全评估结果建立黑白名单诚信制度，选择出一批应优先淘汰的低标准船;第二，建议国家针对性出台最佳报废年限奖励补贴政策，从而刺激、引导个体船东尽快报废老旧船，并可争取补贴政策更换新船，或实现自身产业转型升级;第三，由于船舶造价高、使用周期长，建议国家相关部门严格航运市场的准入门槛，参照客船、危险品船的运力审批，严格普通货船的运力审批，避免市场不正当竞争，维持国内航运市场良好的营运秩序，从而必将能够有效避免中小型货物安全事故的发生。

3.3   借助船舶安检抓手作用，强化船籍港源头管理，持续提升船舶安全技术状况

（1）发挥船舶安检“拳头”威慑力，精准打击低标准船

将船舶安全检查作为打击到港低标准船舶，淘汰极低标准船舶的重要抓手。对待船况较差的中小型船舶，在检查中落实“双随机、一静默、全程留痕”的工作机制，通过增加检查时间、扩展检查范围、提升检查深度，逐步提升检查质量，对每天在港风险最高的中小型船舶实施“手术刀”式的打击，做到“到港必查、查之有效”，逐步形成高风险船舶“不敢来、不愿来”的局面，提高状况表现不佳船舶违法、违规成本，构建海事安检威慑力，让差船逐步失去市场，维护“好船”的正常船舶安全营运秩序。

（2）借助专项活动，着力解决现场监管“顽疾”

在重要时间段、对待短期内突发的新问题，应及时通过采取专项活动的形式，加强现场监管，例如：某一时间段内辖区老龄小型船舶突然增多，这必然会给辖区安全形势产生严重影响，海事机构应及时组织研究，深入分析原因，通过开展专项活动的形式，不拘泥于检查窗口期和检查优先级别，对此类船舶实施严格、全覆盖检查，发现问题要从严处理，符合滞留的坚决滞留，发现违法行为要求坚决处罚，营造高压监管态势，及时遏制不良事态发展。组织开展符合辖区实际的专项活动，还有利于全面掌握辖区安全形势，为下一步工作方向和决策提供重要参考。

（3）落实船籍港安全监管责任，定期开展船籍港船集中检查

正常情况下，每个船籍港海事机构对本船籍港船的安全监管都负有不可推卸的责任。船舶是移动的，船籍港却只有一个，从这方面来讲，船籍港海事机构更应主动担负起强化本船籍港船安全监管的职责。因此，建议船籍港海事机构应每年组织对常年不回船籍港的中小型货船开展集中检查，由于此类检查的主要目的是发现并帮助船舶整改缺陷，因此检查中可邀请船公司、船检机构共同参与，确保缺陷整改效果，从而有效提升船籍港船舶的整体安全技术状况和安全管理水平，有效规避监管漏洞，确保全面履责。

（4）强化船检质量监督检查，督促提高船检工作质量

2016年出台的《船舶检验管理规定》中仅对重大船检质量缺陷的认定有一定的描述，但这种缺陷的查处不仅需要较高的安检业务能力，而且通常验船师也会很谨慎，很少出现差错。建议进一步出台船检质量缺陷详细认定标准，并进一步强化落实船检质量缺陷通报制度，在原本只通报重大船检质量缺陷的基础上，使船检质量缺陷通报常态化，从而督促船检机构进一步规范内部程序，并使验船人员进一步提高工作责任心，最终促进船舶检验质量的不断提高。

3.4  强化劳工条件检查，保障船员合法权益，提升船员整体素质和技能水平

（1）尽快推行中小型货船劳工条件检查，保障船员合法权益

随着2006国际劳工公约对我国的生效，2018年部海事局也在山东、上海、浙江等地率先开展国内航行船舶劳工条件检查。日照海事局近期刚刚开展相关工作。前文已提及中小型货船老旧、生活设施明显不足的问题，因此，应借助本次劳工条件检查时机，督促船舶及时改造船舶生活工作条件，切实保障船员在航行期间的正常工作和生活权益，提升船舶工作荣誉感和工作积极性，只有热爱工作，才会有足够的责任心去驾驶、航行。

（2）强化船员履职能力检查，加大违法记分处罚力度。

新的船员违法记分办法实行以后，只有船员在违法的情况下，才能对其违法记分，而对船员技能的考核只能通过考试发证和公司内部管理实现。而实际上，船舶安全检查的一项重要内容就是检查船员实操能力，建议对船员实操不合格，或者检查中发现责任船员明显履职不到位的，同样应给与记分处罚，从而监督船员提高工作责任心，主动加强业务学习，不断提升技能水平，进而提升船员整体素质。

3.5   强化服务意识，畅通安全信息沟通渠道，共同保障中小型货船持续安全营运

（1）建议加强对到港中小型货船的统计分析，对经常到港、管理较正规的中小型货船，主动与其船东、管理公司联系，签订工作协议，一方面，海事机构可以主动提供本港船舶安全检查、典型违法违章行为、安全进出港注意事项等安全信息;另一方面，要求船东或管理公司应加强船舶管理，自觉遵守本港的安全生产、廉政等方面的规定，共同促进船舶安全技术状况的不断提升。

（2）微信作为即时通信手段，应用越来越广泛。建议建立海事安全信息微信群，将相关的管理相对人，尤其是中小型货船的船东、管理公司、高级船员等邀请入群，及时发送最新海事法规、船舶安检、违章处罚等安全信息，进行良好的警示警醒，督促船方自覺加强管理，有针对性开展自查，提高船舶适航性。

（3）建议建立中小型货船安全监管“四联机制”，邀请港口码头、货主、船公司、主要代理公司等共同参与，定期向港口、货主、公司通报到港低标准船信息，推动港口、货主选船，借助港口、货主之力将低标准船拒之港外，从而督促低标准船主动自我加强管理，提高技术状况，最终实现海上安全交通形势持续稳定。

总之，中小型货船是各地海事机构安全监管工作中普遍面临的难题，笔者通过对日照辖区中小型货船的监管现状、存在的问题进行分析和探讨，并提出不成熟的工作建议，希望对下一步工作能够有所帮助和提示，以形成工作共识和监管合力，为着力消除中小型货船突出安全隐患，提升船舶安全技术状况，维护海上人命财产安全而作出应有贡献。

作者简介：

英起波，主要从事船舶安全检查工作，（E-mail）114998665@qq.com，13793432077