青岛市PPP融资模式应用对策探析

伦旭峰　王志强

摘要：通过分析青岛市PPP模式应用的现状，挖掘PPP模式推广过程中存在的问题，深入分析问题成因，借鉴国内外的先进经验，为青岛市从政府层面推进PPP模式的应用，提出具有一定现实意义的对策建议。

Abstract： By analyzing the current situation of the application of PPP mode in Qingdao， digging out the existing problems in the process of the promotion of PPP mode， deeply analyzing the causes of the problems， drawing on the advanced experience at home and abroad， this paper puts forward some practical countermeasures and suggestions for Qingdao to promote the application of PPP mode from the government level.

关键词：PPP模式;公共产品;应对策略

Key words： PPP Model;public goods;coping strategies

中图分类号：F283                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）33-0062-03

0  引言

随着城镇的迅速发展，我国城镇化率每年都在飞速增长。2018年，我国城镇化率已达59.58%，2019年这一数字正在进一步增加。而青岛作为沿海重要的中心城市，目前的城镇化率更是高达73.67%。我国目前仍处于社会主义初级阶段，基础设施、养老、医疗、旅游业等具有社会公益性的项目覆盖率不高、数量不够。在这样的背景之下，就需要青岛市政府投入大量资金进行公共项目建设;同时，城镇化率的增加同样扩大了青岛市民对于公共项目数量以及质量的需求。政府和社会资本都具有其特定的属性，政府追求的是人民大众的根本利益，致力于以低成本获得高质量，而社会资本追求的则大部分是其自身利益，致力于项目可获得的利润。基于这一特点，使得社会资本缺少参与公共项目建设的积极性。由此可见，若以传统方式进行公共项目建设，则其建设和运营的全过程资金大多都只能由政府来承担。一方面，公共项目所需资金巨大，但是政府资金大多数都来自土地、税收等财政收入，其资金来源有限。资金需求的巨大加上财政来源的有限，若一直按照传统的融资方式建设公共项目，必定使得地方政府负债累累，加大财政的负担。另一方面，如果政府将公共项目全权托付给社会资本，虽然能够减轻政府财政负担，但也可能会损害社会公众的利益。通过权衡政府、私人、社会公众三者的关系，可知PPP不仅可以减轻政府负债，加快公共项目的建设，提高公共项目的质量，也能实现企业追求利益的目标，是公共项目融资的一个不错的选择。

PPP是政府公共部门与社会资本参与公共项目建设的一种项目融资模式。PPP是指社会资本通过竞争的方式，利用自己在财务、技术创新、管理能力等方面的优势获得与政府合作的机会，双方按照平等诚信自愿协商的原则订立项目合同，政府按照社会资本提供的公共服务所产生的经济、环境、社会评价等结果向社会资本支付对价的融资方式。

1  青岛市PPP融资模式发展现状

1.1 山东省PPP项目发展状况

2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，关闭了地方融资平台为政府融资后门的同时，打开了PPP项目融资的前门，地方政府开始大规模推广PPP，至今已有5年了。PPP适应了地方政府的需要，我国仅用二年多时间就成为全球规模最大的PPP市场，并在2017年10月份达到顶峰。山东作为我国东部沿海的经济、文化、人口大省，一直是中国经濟最发达的省份之一，中国经济实力最强的省份之一。经过近5年的发展，山东省PPP项目的多项指标均在全国领先。第一，2014年以来，山东省PPP项目的累计入库数量遥遥领先。截止2019年6月30日，山东省累计入库项目为764件，排名全国第一，与排名第二至第五的河南省、四川省、贵州省、广东省合计占总项目数的33.4%。累计投资额为8282亿元，排名全国第6。第二，2019年上半年净增加落地数为49件，名列全国第9;上半年净增加落地投资额为478亿元，名列全国第10;截止2019年6月30日，累计落地项目数为500件，名列全国第1。第三，2019年上半年，净增加开工项目数为89件，名列全国第5;净增加开工项目投资额为1875亿元，名列全国第2;截止2019年6月30日，开工项目数占落地项目比为75.7%，名列全国第3;开工项目于总投资额为4119亿元，名列全国第2。2019年上半年全国范围内PPP项目行业分布前五位是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、林业;截止2019年6月，全国范围内行业分布前五位是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、旅游。经过近5年的发展，目前山东省的PPP项目涵盖19个一级行业，从图1可以看到，2019年上半年行业分布排名前三位的是市政工程、交通运输与城镇综合开发，合计占全部项目的66.3%。

1.2 青岛市PPP项目发展状况

展望青岛市城镇化发展规划的目标，至2020年常住人口将达到1100万，城镇化率达到75%。随着农村人口将城市的不断转移，对城市的基础设施、公共服务、人口就业等都提出了更高的要求，随之而来的是更大规模的资金需求。随着青岛市城市建设步伐的不断加快，仅靠财政支出根本无法解决基础设施建设资金需求与资金供给的突出矛盾。青岛市地铁规划中，到2020年线网全长约470.4km，由11条轨道交通线路组成。而远景规划中，青岛市纳入规划建设的地铁路线就达16条之多，总规模为807公里。这些项目仅靠政府根本无法全部顺利实施，需引入社会资本才能完成。

从青岛市PPP项目管理库项目情况表看，从2014年9月至2019年6月底，青岛市入库项目共计80件，合计投资额为2255亿元。从占比上看，入库项目数量占山东省入库总数量的10.47%，投资总额占山东省投资总额的27.23%，无论从入库数量还是投资总额上看，在山东省PPP项目的占比都较大，投资总额甚至占比超过全省项目投资总额的1/4还多。从涵盖的范围来看，主要覆盖市政工程、医疗卫生、教育、城镇综合开发、交通运输、生态建设和环境保护等12个领域。其中，市政工程、医疗卫生、教育3个公共服务领域项目较多，分别为38件、7件、6件，投资额分别为1724亿元、66亿元、63亿元。实施机构与社会资本方正式签约项目48件，落地率（即签约项目与管理库项目比值）67.6%，略高于全省平均水平61.5%，高于全国平均水平54.2%。

截至2018年底，全市新入库项目28件，投资额364亿元。其中，储备库项目1件，投资额3亿元;管理库项目27件，投资额361亿元。2018年我市申报项目全部通过财政部PPP中心审核，审核通过率100%。从青岛市PPP项目退库项目情况表看，截至2019年6月底，全市申请退库项目13件，投资额71亿元。其中，储备库项目10件，占比78.92%，投资额46亿元，占比64.79%;管理库项目3件，占比21.08，%投资额25亿元，占比35.21%。退库项目均于项目库清理整改期间清退，储备库项目主要由于政策规划等原因，实施机构已书面确认不再采用PPP模式退库;管理库项目主要由于项目投资额和核心边界发生变化退库。

2  青岛市PPP融资模式的发展特点

2.1 青岛市PPP融资模式的發展优势

2.1.1 管理库项目数量大幅增加  从2014年9月至2018年年底，青岛市纳入管理库项目71件，占项目总数的88.75%，同比增加27.21%;投资额2195亿元，占青岛市项目投资额的97.34%，同比增加6.90%。分阶段看，准备阶段项目10件，投资额187亿元;采购阶段项目13件，投资额313亿元;执行阶段项目48件，投资额1694亿元。

2.1.2 市政工程类项目继续领先  从2014年9月至2018年年底，青岛市PPP项目已覆盖市政工程、医疗卫生、教育、城镇综合开发、交通运输、生态建设和环境保护等12个领域。其中，市政工程、医疗卫生、教育3个公共服务领域项目较多，分别为38件、7件、6件，投资额分别为1724亿元、66亿元、63亿元。

2.1.3 项目实施有序推进  从2014年9月至2018年年底，青岛市48个项目进入落地执行阶段，同比增加10件，项目落地率67.6%，已落地项目投资额1694亿元，同比增加115亿元。

2.2 青岛市PPP融资模式应用中存在的问题

2.2.1 民营资本参与率较低  从2014年9月至2018年年底，青岛市48件已落地项目中主要社会资本方为国有或国有控股性质的项目19件，投资额1437亿元;民营或民营控股性质的项目5件，投资额14亿元;其他性质的项目24件，投资额243亿元。青岛市全市项目民营资本参与率（民营或民营控股作为主要社会资本方项目与落地项目的比值）10.4%，与山东省平均水平46.4%存在较大差距。

2.2.2 可行性缺口补助项目较多  从2014年9月至2018年年底，管理库项目中使用者付费项目2件，投资额7亿元;可行性缺口补助项目55件，投资额2074亿元;政府付费项目14件，投资额114亿元。

2.2.3 项目区域发展不均衡  从2014年9月至2018年年底，青岛市西海岸新区、青岛市本级、平度市管理库项目数量列前三位，分别为23件，15件，12件，合计占全市管理库项目总数的70.4%;青岛市本级、西海岸新区、平度市管理库项目投资额列前三位，分别为1504亿元、198亿元、132亿元，合计占全市管理库项目总投资额的83.6%。从落地项目数量看，西海岸新区、平度市、市本级落地项目数量列前三位，分别为15件、11件、10件;市本级、西海岸新区、平度市落地项目投资额列前三位，分别为1257亿元、131亿元、120亿元。

3  青岛市PPP融资模式发展对策

3.1 严格履行PPP相关法律法规，加强项目规范管理

对于项目前期工作，夯实基础。遵循国家有关法律法规，认真开展项目立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序。在采购环节，对于项目的实施方案和采购相关资料文件，加强审核;而对于来源单一的项目采购，严格按照政府采购的相关法律条例实施。对于项目签约主体进行严格审核，杜绝在项目实施中出现违法违规现象。对于项目合同的内容，进行严格的审核，重点关注项目的风险分配。同时对于项目的实施中监管要严格进行，在项目开始后，要密切监督项目公司的设立，督促融资尽快到位，严格禁止以债务性资金抵补项目资本金。密切关注中长期财政规划和年度预算安排的落实，强化项目绩效考核，提升激励约束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给。

3.2 加大政策保障力度，拓宽金融支持渠道

在保证青岛市政府政策上支持的同时，让政企合作支持基金的股权投资引导作用充分发挥出来，鼓励各区设立PPP项目担保基金，倡导引领金融机构加大对PPP项目的投、融资支持。在符合当前监管政策的前提下，鼓励青岛市各金融机构创新PPP金融服务。在能够产生可预期现金流的前提下，鼓励PPP项目通过债券发行和资产证券化等金融市场化方式进行融资。鼓励各家保险公司的资金，灵活运用多种方式参与项目，依据市场化原则，开发适合PPP项目的保险产品。

3.3 依托“互联网+PPP”，强化信息公开制度

认真落实《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017]1号）有关要求，在PPP项目的实施中，对于在立项、采购、实施与融资环节，都要及时进行信息的披露，保证政策信息透明。依托“互联网+PPP”，营造良好的社会舆论氛围。同时通过多种新闻媒介形式，面向社会进行多层次、立体化、多维度的信息宣讲。在大数据与互联网信息技术的背景下，与社会公众保持信息畅通。让社会各界进行关注与监督，在信息透明与充分市场化的前提下，促进市场环境持续优化，目的是通过信息公开，公众监督来达到提高PPP项目实施质量，防范化解潜在风险的目的。

3.4 提升民间资本参与度，充分发挥项目合作效应

针对目前青岛市PPP项目实施中，存在的民间资本参与度不高的情况，采取多种方式鼓励民间资本参与到项目中。首先，继续深化“放管服”改革，提升政府服务水平，净化政商关系，打破政府的供给垄断。其次，对于项目实施中各环节的监督力度加大，消弭对民间资本的差别条件，减少对民间参与的制约，拓宽民间资本参与各项投资项目的领域。再次，为民间资本参与到投资项目中，提供必要的支持与政策引导，提升民间资本参与的成功比率。

3.5 设立优势发展区域，形成全市联动效应

据2019年6月底公布的统计数据来看，青岛市PPP项目管理库项目数量的区域排名前三位分别是青岛市西海岸新区、青岛市本级、平度市，从项目数量占比来看，合計占全市管理库项目总数的70.4%;从投资额占比来看，合计占全市管理库项目总投资额的83.6%，存在着明显的区域发展不平衡。因此，青岛市应对于具有优势发展的区域，例如青岛市西海岸新区，形成标杆效应，对于已经开展的PPP项目成功经验进行梳理，总结经验，形成标杆典型，发挥带动效应。在充分利用国家政策的基础上，形成全市PPP项目推广应用的联动效应。

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