内蒙古劳动就业发展历程与实践探索

张敏

就业是“民生之本、稳定之基”，事关政治、经济、社会和生态的发展，事关人民群众生活水平的提高。从1947年内蒙古自治区政府成立到2019年，内蒙古经济社会发生根本性变革，劳动就业管理制度经历了逐步建立、完善和巩固的过程。这一过程记录了新中国成立七十年来国家兴旺、民族团结、边疆稳定的强盛发展之路。

新中国七十年内蒙古劳动就业制度变迁历程

（一）“统招统配”就业制度确立阶段（1949-1956）

建国初期，自治区贯彻国家“包下来”的就业政策，[1]组建劳动就业委员会，采取介绍就业、转业训练、生活救济、临时安置等方式，基本上平稳地解决了解放前遗留下来的旧公教人员、失业工人和知识分子的就业问题。

从1953年开始，内蒙古自治区进入了“一化三改”的社会主义改造和建设阶段，自治区人民政府劳动用工制度开始向“统包统配”的轨道上转移，即规定企业招工统一由劳动部管理，企业之间劳力的余缺调剂主要由主管产业部门在本系统内进行;机关和事业单位招用人员报当地劳动部门备案。1955年，劳动部正式规定了劳动力统一招收和调配的基本原则、办法和劳动部门的管理权限，到1956年前后，伴隨着粮食的计划收购和计划供应、市镇粮食定量供应的制度，和由于城乡分割派生出的户籍登记制度，彻底打破劳动力流动就业规律，全国基本上不存在一般意义上的劳动力市场。基本上建成了以国家为责任主体，政府独立承担创业就业机会与岗位的责任，城乡就业完全隔绝的就业形势。

（二）城乡劳动力对流阶段（1957-1978）

1957-1978年间，中国传统计划经济体制虽然受到政治运动和市场因素的冲击，但是一再被政府强化和固化。[2]在社会主义改造时期，国家把内蒙古自治区列为重点建设地区之一，以包钢为中心的包头工业基地、大兴安岭森林工业基地以及铁路工程建设和后来的“大跃进”运动，吸引大批内地员工自行涌入内蒙古自治区。到1960年底，累计有近百万区外人员自行流入内蒙古自治区，占全区总人口9%。

内蒙古自治区作为全国城市知识青年上山下乡的主要安置地区之一，开始大批接收区外城市知识青年。1964-1979年的十五年间，全区共接收和安置城镇下乡知识青年41.6万人，其中区外下乡知识青年9.9万人，区内知识青年31.7万人。仅1968年和1969年，即安置近21万人，占十五年安置总数的50.4%。

“文化大革命”初期，自治区劳动行政管理工作处于瘫痪状态，临时工制度被批判为“修正主义路线的产物”。1972年，自治区有近20万国有企业临时工被转为固定工，使只有在国有企业工作才算就业的观念和统包统配的用工制度得以进一步强化。

（三）“三结合”就业制度阶段（1979-1994）

改革开放初期，在知青返城和城镇新增劳动力数量远远超过了城镇经济的吸纳能力，城镇就业出现困境的情况下，1980年全国劳动工作会议提出“三结合”就业方针，作为党的十一届三中全会提出的多种经济形式并存的经济政策在就业工作上的具体体现，是我国就业理论和就业政策的重大突破，标志着就业管理体制改革的开始。“三结合”就业方针突破了统包统配的就业模式，改变了单纯依靠国有企业安置就业的局面，即在国家统筹规范和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合。在“三结合”就业方针下，有些地方开始试点和推进劳动合同制，促进全国的就业结构出现积极的变化。

1980年11月，自治区人民政府召开全区劳动就业工作会议，明确提出主要依靠发展集体经济和个体经营解决城镇待业青年安置问题的指导方针。仅1981年，全区共安置城镇待业人员34.5万人，全区城镇失业率从1979年的15.01%降到1985年的3.97%，六年中累计安置152万人，使多年积累下来的就业问题得到较好的解决。

（四）劳动保障制度法制化建设阶段（1994-2007）

随着我国经济改革的不断深入，劳动就业制度也发生了深刻变革。1994年，《中华人民共和国劳动法》正式颁布实施，从法律层面明确了劳动合同制度的性质和地位，劳动工作走上依法调整劳动关系，维护劳动者合法权益，建立劳动社会保障制度的轨道。到1997年底，全国实行劳动合同制的城镇职工已达到10728.1万人，占同口径职工总数的97.5%，[3]2000年，内蒙古自治区劳动和社会保障厅成立，标志着自治区劳动工作从只针对全民所有制和部分城镇集体所有制企业职工的单纯行政管理转入统筹城乡就业的管理轨道。在职能方面，强化了促进再就业、增加社会保障职能和维护用人单位和劳动者的合法权益的作用，不再对企业用工和企业内部工资分配进行直接干预，标志着企业自主用人、劳动者自主择业的新型用人制度已全面建立。[4]

（五）覆盖城乡的公共就业服务体系形成阶段（2007-2019）

2007年颁布的《就业促进法》和2015年再次修订的《就业促进法》都强化了政府促进就业的责任，促进政府由管理职能向服务职能转变，加快建立与金融形势相适应的以稳定就业和扩大就业工作为目标的公共就业服务体系建设步伐。这一时期的就业工作特点是以明确政府职责、建立促进就业工作机制为特征，为积极就业政策的长期实施提供了法律保障。《内蒙古自治区就业促进实施条例》出台后，全区在法律层面规定的公共就业服务制度框架下构建了从自治区到嘎查（村）五级贯通、覆盖城乡的公共就业服务网络，确立了免费提供政策咨询、信息发布、职业指导、职业介绍、创业服务等的基本公共就业服务制度，标志着我区公共就业服务制度框架基本设立，适应市场经济环境且覆盖城乡的就业服务体系基本完成。

新中国七十年内蒙古劳动就业工作主要成效

自1947年建区以来，内蒙古自治区经历了多次行政区划调整，人口和土地面积均因区划调整出现不同时期的数据而无法进行简单的纵向比较，所以本文选取不同阶段的典型就业和收入数据进行对比分析，尽可能呈现出内蒙古自治区就业工作全貌。总的来看，全区就业工作总体平稳，特别是党的十八大以来，在经济进入新常态的宏观背景下，全区不断坚定信心、深化改革，深刻把握就业工作规律，就业形势呈现了稳中向好的态势。

（一）就业总量不断扩大，就业形势趋于平稳

新中国成立初期，为了解决解放前遗留的大批失业人员的就业问题，自治区在重点发展林、牧、农的同时，大力发展工、副、矿业，使全区的国民经济得到了较快的恢复和发展，经济结构发生了显著的变化，职工队伍得以迅速扩大，职工人数由1949年的7.1万人增加到1952年的16.9万人，三年间安排就业人员9.8万人。[5]1953年第一个五年计划开始，大批专业技术人才、熟练工人和干部支援内蒙古自治区的边疆建设，自治区职工队伍迅速壮大。“文化大革命”十年里，全区社会秩序混乱，生产和各项事业陷于瘫痪的境地，上山下乡和厂矿招工双向对流形成了史无前例的城乡劳动力逆向流动。改革开放后，随着各项工作步入正轨，城镇待业人员就业问题日趋缓和。

据1982年第三次全国人口普查资料，全区常住人口约1927万人，其中就业人口不到763万人，就业人口比重仅为39.6%，但经过改革开放四十年的长期努力，全区就业人员总数由1978年末的652.8万人增加到2017年末的1424.9万人，增加772.1万人。城镇新增就业自2003年建立统计制度以来，年均新增就業人数达到23.51万人以上。登记失业率由1980年的12.62%下降到2018年三季度末的3.58%，一直低于全国水平。

十八大后，自治区始终把就业工作摆在优先位置，想方设法满足劳动者的就业需求，提升了就业总量，保持了就业形势的长期稳定。2013-2017年，全区城镇每年新增就业保持在26万人以上，城镇登记失业率长期稳定在4.0%以下，应往届高校毕业生人数年均突破15万人，年底总体就业率一直保持在92%以上的较高水平。2014年，自治区第三产业就业人员比重首次超过第一产业，成为吸纳就业的主要力量，就业结构形成了“三一二”的格局，服务业快速发展，为扩大就业规模、提升就业质量提供了更大的空间。

（二）就业结构不断优化，人才队伍结构逐步趋向合理

新中国成立七十年，内蒙古地区的就业结构随着产业结构的调整而不断优化，并在不同阶段呈现出不同的特征。在国民经济恢复期，自治区工农业总产值由1949年的7.3亿元增长到1952年的12.2亿元，产业工人队伍得以迅速壮大。从第一个五年计划开始，各行各业的职工数量得以稳定增长，1957年全区46.1万就业职工中，从事工业生产9.6万人，建筑业7.9万人，农业3.2万人，运输、邮电3.8万人，商业8.6万人，科教文卫5.6万人，金融0.8万人，城市公用0.1万人，国家机关团体6.5万人。改革开放后，随着经济结构调整优化，一二三产就业人员比例由1978年的67.1∶18.45∶14.45调整为2017年的41.4∶15.8∶42.8，第三产业成为吸纳就业的主体，就业人数由1978年的94.3万人增至2017年的610.7万人，占全部就业人员的比重由14.5%上升至42.8%，第三产业占主导的“倒金字塔形”就业结构进一步形成。从不同经济类型看，随着私营和个体经济从无到有、从小到大，2017年末城镇私营企业和个体从业人员达398万人，占到城镇就业人员的58.7%，已成为城镇就业的主要渠道。

（三）劳动力市场机制不断完善，就业服务体系逐步健全

从“统包统配”到“三结合”，再到劳动合同制改革、就业制度法制化建设和公共就业服务体系建立，自治区与全国同步经历劳动就业的历次改革，逐步形成了从管理到服务的职能转变过程。特别是随着改革开放不断深入，劳动就业法制化建设稳步推进，形成了以《劳动法》《就业促进法》《劳动合同法》为统领，以国家积极就业政策为依托，以《内蒙古自治区就业促进条例》《内蒙古自治区劳动合同规定》为补充的比较完善的就业创业法律政策体系，明确了劳动关系各主体的法律地位，以法律的形式规定各类企业实行全员劳动合同制，保障了企业自主用工、个人自主择业的权利，为劳动力市场的建设奠定了坚实法律基础;明确了就业工作在经济社会发展中的突出地位，强化了政府促进就业的责任，完善了市场导向就业机制，为积极就业政策的长期实施提供了法律保障;明确劳动合同双方当事人的权利和义务，有利于减少劳动争议，提高劳动者就业质量，构建并发展和谐稳定的劳动关系，彻底打破了计划经济体制下的就业模式和就业活力不足的局面，逐步形成了适应社会主义市场经济发展要求的就业机制。

十八大以来，自治区通过扩大基层调解组织覆盖范围，开展农牧民工工资支付、清理整顿人力资源市场秩序、规范用工秩序等3项专项执法检查，先后出台《关于推进劳动争议人民调解工作的意见》《关于全面治理拖欠农牧民工工资问题的实施意见》（内政办发〔2016〕120号）、《关于进一步加强创业服务体系建设的意见》，保障劳动力市场的主体作用得以不断加强。统计资料显示，2016年基层调解组织覆盖率达到80%;全年全区各级调解仲裁机构共处理案件21256件，其中仲裁机构立案受理12020件，结案率95.4%，涉案金额4.5亿元，调解组织受理争议9236件，调解成功率60.07%，涉及劳动者25233人。截至目前，全区796个苏木乡镇、293个街道办事处、2159个城镇社区全部建立劳动保障工作所、站，12191个行政嘎查村配备劳动保障协理员，形成了覆盖自治区、盟市、旗县（市、区）、苏木乡镇和嘎查村的五级公共就业服务网络。

（四）就业质量不断提高，劳动关系趋于和谐

新中国成立以来，自治区采取多种措施提高职工的科学文化水平，特别是改革开放后，技工学校毕业生列为国家统一分配对象，劳动知识和技术能力重新受到社会的重视，技工学校迅速恢复和发展起来，仅1979年和1980年两年，全区恢复和新建各类技工学校80所。到1987年，全区工业企业长期（半年以上）参加学习的人员达15928人，比1979年的2455人增长5.49倍。此外，自治区各地区各行业为提高在职职工技术水平，普遍兴建了职工培训中心，大量的大学、中专、技工学校毕业生充实到职业队伍中，就业职工素质得到普遍提高。

十八大后，自治区按照“推动高质量就业”的要求，采取了一系列政策措施，通过组织实施“就业援助月”、春风行动、高校毕业生就业服务月和服务周、大中城市联合招聘、“中国创翼”青年创业大赛、“创业内蒙古行动”计划等重大活动，促进了全区就业质量的显著提升。为促进就业稳定性，保护劳动者权益，自治区不断完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，组织开展劳务品牌创建活动，将和谐劳动关系单位评价结果纳入社会诚信评价体系，依托乡镇苏木、街道和社区劳动保障工作平台，建立劳动关系协调员监督制度和劳动关系台帐以及基础数据库，实现对劳动用工及劳动合同制度实施情况的动态管理。据自治区人力资源与社会保障厅的资料统计，2016年全区全年认定和谐劳动关系单位以及模范劳动关系单位总计1557户，公布劳动保障失信企业21户。累计掌握工商注册登记单位基本信息28万户，备案职工129.13万人。当年全区农牧民转移就业256.7万人，其中，稳定转移6个月以上就业人数超过70%。

（五）鼓励和扶持创新创业，重点群体就业成效明显

随着全区劳动就业制度改革不断深化，就业政策体系和就业服务日趋完善，就业服务对象从安置城镇待业人员、下岗失业人员，拓展到高校毕业生、农村牧区富余劳动力、就业困难人员、退役士兵等重点群体，工作内容拓展到政策咨询、就业失业登记、职业培训、就业援助、创业服务等多方面。

十八大以来，自治区按照“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的新时代就业方针，针对大学生、农牧民工、就业困难人员等重点就业人群实施积极的就业创业政策。截止到2016年底，全区共建创业发展资金6.1亿元，发放创业担保贷款26.89亿元，参加创业培训人数5.52万人，培训后创业成功人数4.54万人，创业带动就业岗位15.93万人;落实“以奖代补”资金7750万元，奖励创业园和创业孵化基地34个。至2015年“创业就业工程”和“促进就业三年行动计划”完美收官之际，全区实现城镇新增就业26.9万人，城镇登记失业率3.65%，13.7万名高校毕业生实现就业或落实就业去向。针对大学生群体实施大学生创业引领计划、就业促进计划、中小企业万人储备行动，形成政府激励创业、社会支持创业、大学生勇于创业的机制和氛围，从2013年到2017年，全区每年平均有14万名高校毕业生实现就业或落实就业去向，2014年全年扶持大学生创业5000人;2015年至2017年，扶持3万名大学生创业，带动就业10万人。2015年，自治区重新修订《就业困难人员认定办法》，并出台《公益性岗位开发管理办法》，对就业困难人员实行精准帮扶，当年实现城镇失业人员再就业6.11万人，就业困难人员就业6.67万人，“零就业”家庭保持动态清零，去产能企业富余职工得到妥善安置，真正做到“就业一人，脱贫一户”。

内蒙古劳动就业工作经验总结

新中国成立七十年，内蒙古自治区通过强化政府责任，不断完善政策协同、资本带动、就业创业服务等系列机制，保持了就业大局的稳定，为自治区经济社会发展提供了强有力的支撑。

（一）强化政府责任，把就业作为优先发展战略

内蒙古党委政府突出就业的稳定作用，坚持促进就业的责任不放松，相继出台《内蒙古自治区人民政府关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》（内政发〔2015〕103号）、《内蒙古自治区人民政府关于做好当前和今后一个时期促進就业工作的实施意见》《就业创业扶贫行动实施方案》《内蒙古自治区人民政府关于“十三五”时期促进就业的意见》《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》《关于进一步做好为农牧民工服务工作的实施意见》等文件，从支持企业稳定就业岗位、发挥政府性融资担保机构支持小微企业作用、加大创业担保贷款贴息及奖补政策支持力度、增加重点人群培训培养力度、加强对困难群体生活补助、开展政策宣传和就业服务等多个方面深化就业优先战略，统筹做好高校毕业生等重点群体就业、维护农牧民工劳动保障权益，将各级政府作为促进就业工作责任主体，强化统筹调度、分级预警、分层响应，因地制宜、分类施策地加大政策扶持力度，将各级党委和政府的思想认识统一到促进就业的工作大局上来。

（二）财政资金持续投入，加大“双创”工作推进力度

近年来，内蒙古努力克服经济下行带来的不利影响，持续实施积极的就业政策，支持发展新就业形态，不断拓展新就业空间，具有“含金量”的就业政策迭代升级。先后出台《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步做好以创业带动就业工作的通知》《内蒙古自治区人民政府办公厅关于发展家庭服务业的实施意见》《关于开展自治区级创业型城市创建工作的通知》《关于开展首批创业示范店评选活动的通知》《关于组织实施全区公共就业服务能力建设“万人培训项目”的通知》《关于落实家庭服务业从业人员特别培训计划》《关于进一步推进创业园和创业孵化基地建设的实施方案》《关于进一步推进就业技能实训基地的实施方案》《关于创建自治区级创业型盟市旗县的通知》《关于扩大失业动态监测范围的通知》《内蒙古自治区人民政府关于加强职业培训促进就业的意见》《内蒙古自治区人民政府办公厅关于援助困难企业稳定就业岗位的意见》《关于做好2015年全国高校毕业生就业创业工作的通知》《关于进一步做好农牧民工服务工作的意见》《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》《自治区公益性岗位开发管理办法》《自治区就业困难人员认定办法》等，几乎每一项政策背后都有各级财政就业专项资金的配套和支持。

以2015年为例，全区共建立创业发展资金6.1亿元，发放创业担保贷款26.89亿元，实训基地“以奖代补”资金5250万元，奖励32个建设项目;落实创业园和创业孵化基地建设，“以奖代补”资金7750万元，奖励34个项目;累计向408家困难企业共计18.82万人，发放稳岗补贴2.73亿元;调整失业、工伤、生育保险费率，全年共减轻企业和职工负担5.4亿元。通过对职业介绍补贴、职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴、就业见习补贴、特定就业政策补助、小额贷款担保基金和小额担保贷款贴息等持续的财政投入，营造了良好的创业就业环境，让大众创业、万众创新的热潮在草原大地持续升温。

（三）坚持发展经济与促进就业良性互动，支持发展新就业形态

2013年，为了稳增长、调结构、扩就业，内蒙古自治区党委政府因地制宜，提出了独具特色的“8337发展思路”，依托“清洁能源输出基地、现代煤化工生产示范基地、有色金属生产加工和现代装备制造等新型产业基地、绿色农畜产品生产加工输出基地、旅游观光、休闲度假基地五大基地”，全区组织实施“产业发展促进就业计划、全民创业带动就业计划、重点人群就业计划、创业就业教育培训计划、公共就业服务体系建设计划”等五大计划，在全区范围内全面实施“创业就业工程”。大力扶持就业培训基地建设，培育技能培训品牌，加快改善创业环境，强化创业服务，建立了面向全体劳动者的职业技能培训制度，截止目前，自治区公布110个就业技能培训品牌、21个知名品牌，盟市认定229个特色培训品牌。

2016年，内蒙古着力开展优化要素配置，提高供给质量，深化“三去一降一补”为主的供给侧结构性改革，相应地，全区组织制定钢铁、煤炭行业去产能职工分流安置实施意见和方案、开展自治区内东西部劳务对接、京蒙等周边劳务合作，强化就业援助，引导全民积极投身于旅游业、家庭服务业、现代物流业、文化信息产业、金融业、互联网商贸等新兴服务业中，依托这些行业和产业，或创业，或就业，形成发展经济与促进就业的良性互动、调整产业结构与提高就业质量互促共进的良好局面。

（四）突出重点群体，精准施策 ，精准发力

高校毕业生就业、农村牧区富余劳动力、就业困难人员和复转军人始终是全区就业工作的重点群体，针对重点群体的不同特点，全区在“一个突出、三个加大”下功夫，精准施策，精准发力。“一个突出”，就是突出重点群体，“三个加大”，就是加大减负、加大培训、加大保障。减负方面，按照自治区2015年修订的《就业困难人员认定办法》，凡是符合规定的就业困难人员，在《内蒙古自治区人民政府办公厅关于援助困难企业稳定就业岗位的意见》《关于做好2015年全国高校毕业生就业创业工作的通知》《关于进一步做好农牧民工服务工作的意見》等文件中都有相应条例对企业和个人实行利息减免或给予补贴减负。培训方面，内蒙古近几年更加注重整合资源，提高培训的针对性和实效性。自2014年起组织实施就业技能实训基地的认定评估工作，大力开展订单、定向和定岗式培训，培育和打造了自治区就业技能培训特色品牌。加大保障方面，自治区人力资源社会保障系统全力推进就业扶贫工作，千方百计促进农村建档立卡贫困劳动力通过就业实现增收，并逐级细化分解到盟市、旗县和苏木乡镇和贫困嘎查村，推动基层抓好各项就业扶贫任务落实。在全区范围内开展了“就业扶贫，帮困脱贫”为主题的“就业扶贫行动日”系列活动，各级公共就业服务机构积极为农村建档立卡贫困劳动者送政策、送信息、送服务、送岗位，帮助其就业脱贫，通过实施“六个进村入户”促进贫困劳动者就业创业脱贫。

参考文献

[1]中央人民政府政务院.关于劳动就业问题的决定，1952年.

[2]赵凌云.1949-1978年间中国传统计划经济体制产生、演变与转变的内在逻辑[J].中国经济史研究，2009年第3期.

[3]高书生.中国就业体制改革二十年[J].中州古迹出版社，1998年版，第73页.

[4]胡鞍钢，程永宏.从计划体制转向市场机制：对中国就业政策的评估（1949-2001年）[J].国情报告（第五卷），2002年.

[5]苏学生.职工队伍不断发展壮大[M].奋进的内蒙古，中国统计出版社，1989年7月第1版.

作者简介

张 敏 内蒙古社会科学院公共管理研究所副研究员，研究方向为公共服务