精准扶贫政策跟踪审计案例回顾

苗连琦 胡亚敏 袁少茹

一、引言

2013年11月，习近平总书记在湘西考察时首次提出“精准扶贫”理念。此后，中央办公厅、国务院办公厅对“精准扶贫”进行了顶层设计，制定了详细的扶贫工作机制和模式 。2019年，扶贫开发工作进入冲刺期，审计机关如何与时俱进、开拓创新、全力服务“精准扶贫”工作，从而推动“精准扶贫”政策措施落地生根，达到促进“精准滴灌”而不是“大水漫灌”、“真扶贫，扶真贫”的要求，是当前需要学术界和实务界考虑的焦点问题。

本文选取某革命老区J省T贫困县为案例，探讨分析该县精准扶贫政策执行过程中，某一个时期跟踪审计的经验启示与不足。

二、案例选择

本文选择的案例是某革命老区J省T贫困县。T县2013年末共有25个贫困村，中央精准扶贫政策颁布以来，该县严格执行此政策，截止到2018年末，25个贫困村全部脱贫，具体脱贫过程如表1所示。案例分析观察的时期确定在2014-2015年。

选取J省T县进行案例分析原因有二：一是T县所在的革命老区是中国最早的红色老区，地处山区，历史上当地经济长期落后且以农业为主，属于J省的特困片区；二是如前所述，T县执行国家精准扶贫政策效果明显，提前两年完成脱贫任务，其经验、启示和教训值得推广借鉴。

三、案例分析

（一）扶贫政策跟踪审计情况——以T县为例

1. T县财政专项扶贫资金安排情况

财政专项扶贫资金安排情况。2014年至2015年，T县共投入财政专项扶贫资金4165.80万元，其中中央财政资金1223.66万元，省财政资金2477.4万元，市财政资金303.95万元，县财政资金160.79万元。截至2016年8月25日，结转结余1363.18万元。其中，2014年已实施项目结余59.47万元，未实施结余102.50万元，已实施未完工结余6万元，已完工未验收结余278.20万元，已验收未报账结余10万元；2015年已实施项目结余29.51万元，未实施结余94.70万元，已实施未完工结余424.75万元，已实施未验收结余80万元，已完工未验收结余199万元，已验收未报账结余79.05万元。

2. T县脱贫情况

如表2所示，随着国家精准扶贫政策的颁布和执行，自2013年到2015年T县贫困发生率快速下降，人均收入快速上升，扶贫效果势头良好。

（二）T县扶贫资金跟踪审计结果

1.未严格按规定条件、程序精准识别贫困户和贫困人口，脱贫退出程序不规范，造成了贫困户和贫困人口数据不够准确和真实。具体为：

（1）贫困户和贫困人口数据不够准确和真实

截至2015年12月31日，从T县国家扶贫管理系统导出的贫困户和贫困人口数据信息，经与民政部门低保、五保、死亡人员、工商登记、车辆、房管、公积金、社保、财政供养人员和村干部等信息平台的数据信息进行比对发现：建档立卡贫困户或贫困人口不符合贫困条件的审计疑点共计578个，低保、五保户未纳入扶贫对象的审计疑点4681个。

审计期间，县扶贫办根据提供的疑点数据核实的具体情况为：（1）情况不属实或应继续保留贫困对象人员共计497人，建档立卡贫困户或贫困人口不符合贫困条件，不应继续保留贫困对象人员共计81人；（2）未按规定将农村低保户、五保户列入贫困人口建档立卡的共计914人。

以上不符合《J省扶贫开发建档立卡工作方案》和《关于进一步完善扶贫对象识别工作的通知》（G扶移综字【2014】6号）的以下规定：“二、低保扶贫对象的具体识别到户与到人，对家庭困难、全部家庭成员享受低保补助的，家庭识别计入贫困农户，全部家庭成员识别计入贫困人口；对家庭困难且家庭成员又未全部享受低保补助的，家庭识别计入贫困农户，家庭成员全部识别计入贫困人口；对家庭在当地不是最为困难但家庭又有个别成员因特殊情况而享受了低保补助的，家庭可识别计入贫困农户，家庭成员可只限享受低保补助的家庭成员识别计入贫困人口”，及《关于进一步精准识别贫困户贫困村的指导意见》（G扶移综字【2015】80号）的有关规定，T县人民政府应责成有关部门予以纠正，将不符合建档立卡贫困对象予以清退。

（2）脱贫数据不够准确和真实，退出程序不规范

经核对W镇人民政府补充提供的《贫困户退出摸底调查表》（现场审计当日并未提供完全，根据W镇扶贫专干当日所述，大部分《贫困户退出摸底调查表》在帮扶干部处，尚未收回），2015年该镇贫困户退出合计210户，449人，分布27个自然村。而全国扶贫开发信息系统业务管理子系统显示，2015年该镇贫困户退出合计213户，共459人。电子档案与纸质档案相差3户共10人。

以上不符合《关于建立贫困户贫困村贫困县退出机制的意见》（G开发【2016】2号）第三点规定：“严格执行退出标准和工作流程，切实做到程序公开、结果公正、脱贫真实、数据准确、档案完整。贫困人口退出必须实行民主评议，做到全程公开，接受社会和群众监督，省、设区市要组织开展结果抽查和第三方评估，确保脱贫真实可信”，应规范脱贫退出程序。

2.部分扶贫资金分配、扶贫贷款未充分考虑建档立卡贫困户和贫困人口情况，产业扶贫财政资金补助的分配尚未与建档立卡贫困户和贫困人口建立有效的对接机制，产业扶贫金在具体扶贫项目实施中未严格按规定筛选扶贫对象，扶贫资金使用和项目的安排未充分瞄准建档立卡。如：

（1）从2015年产业扶贫资金1000万元中安排上级领导挂点H镇F村（非贫困村）50万元（J办字【2015】63号)，安排53万元用于Y镇F村(非贫困村)乌鸡产业园道路硬化资金（T府办抄字【2015】199号）。合计安排资金103万元（其中：已实施项目4个，涉及资金91万元；未实施项目1个，涉及资金12万元），占产业扶贫资金计划的10.3%。

表1 J省T县2014-2018年行政村脱贫情况

（2）从2014年产业扶贫项目资金1000万元中用于安排非贫困村专业合作社49个，涉及金额133万元（其中未实施项目1个，金额3万元，其他48个已实施完毕）。

（3）2014年至2015年将产业扶贫资金投向基础设施、基地建设361.38万元，其中：2014年用于L镇Z村养殖项目建设生产性基础设施建设资金183.38万元，2015年用于基础设施建设、基地建设资金178万元。

以上安排资金合计597.38万元，不符合《J省南部等原中央苏区和特困片区产业扶贫资金项目实施办法》（G扶移字【2014】35号）第五条规定：“产业扶贫资金主要用于扶持贫困户能直接参与、直接受益、稳定增收的种植、养殖、农产品加工、服务项目和其他贫困户能增加收入的产业项目。”责成T县政府应落实好产业扶贫项目向贫困村倾斜政策，规范资金投入后的管理，制定和落实贫困群众受益政策，对违规发放的资金予以收回，对无法追回的资金造成损失的依法追究有关责任人责任。

3.滞留扶贫资金

扶贫资金滞留775.15万元，其中：一年以上资金760.15万元，两年以上15万元。

（1）2013年底结转至审计日的科技扶贫项目资金15万元（2012年科技培训与示范推广省级资金），至今尚未启动实施，资金一直滞留在账上。

（2）截至审计日，2014年和2015年中央及省财政专项扶贫资金滞留760.15万元，占项目资金计划的30%。其中：2014年中央苏区扶贫项目安排资金1000万元，已完工未验收滞留213.9万元，未实施滞留93.5万元；2015年中央苏区产业扶贫项目安排资金1000万元，其中已完工未验收滞留199万元，未实施滞留94.70万元；2015年重点村整村推进安排资金500万元，其中已完工未验收滞留80万元，已验收未报账滞留79.05万元。

根据财政部《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预【2015】15号）第一条第三款“上级财政专项转移支付结转结余资金中，预算尚未分配到部门和地方并结转两年以上的资金，由下级财政交回上级财政统筹使用”的规定，上述结余结转2年以上的资金，应收回省财政统筹使用。

4.其他问题

（1）变更项目计划，未履行批准和备案手续

根据J扶移字【2015】3号，2014年产业扶贫资金安排扶持农民专业合作社82个资金240万元，对其中项目资金96万元调整至2016年精准扶贫到户扶持项目，未经县政府或上级部门审批和备案。将有指定用途的项目资金调整安排至其他项目，不履行审批和备案手续，不符合《J省南部等中央苏区和特困片区产业扶贫资金项目实施办法》（G扶移字【2014】35号）第十一条规定：“产业扶贫资金项目年度计划有变更的，应按程序履行批准和备案手续。”根据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）第六条规定，责令纠正，履行有关批准和备案手续。

（2）部分项目未及时组织竣工验收

截至审计日，2014-2015年产业项目未组织竣工验收项目数合计31个，资金合计 412.9万元。其中：2014年未组织竣工验收项目5个，涉及资金213.9万元；2015年未组织竣工验收项目 26个，涉及资金 199万元。不符合J省扶贫移民办公室和J省财政厅联合下发的《J省南部等原中央苏区和特困片区产业扶贫资金项目实施办法（试行）的通知》（G扶移字【2013】15号）中的第十五条规定：“产业扶贫资金项目实施完成后，依据产业扶贫资金项目规划及批准的产业扶贫资金项目年度计划，由县（市、区）负责逐个项目进行全面检查验收，省、设区市进行重点抽查”，项目主管部门应及时组织竣工验收。

（3）部分扶贫资金使用效益不高

T县人民政府以T扶移办字（2014）42号安排L镇Z村养殖项目资金260万元，用于养殖乌鸡、建设生产性基础设施，其中：2015年拨付195000元用于购买T乌鸡种鸡2500只（发放给贫困户28户，非贫困户20户），经调查，肖志荣（非贫困户）已领取乌鸡64只，现家中未见乌鸡；肖志海（代贫困户肖会金领养）已领养64只，现家中只有一只乌鸡，其他已出售，销售款约1000元左右，收回资金不到成本的20%，据农户反映是乌鸡饲养成本高、死亡率高等原因，农户饲养意愿也不高，该项目资金未达到预期的产业扶贫效果，也影响到扶贫资金的使用效益。同时将产业扶贫资金---乌鸡种鸡安排给非贫困户饲养，也不符合《J省南部等中央苏区和特困片区产业扶贫资金项目实施办法》（G扶移字【2014】35号）第四条的规定：“产业扶贫资金主要用于扶持建档立卡的贫困户 ”和第五条规定（上文已转述）。有关部门应在实施扶贫项目中做好项目效益预测，进一步提高扶贫项目的实施效益。

四、问题发现

（一）轻政策评价

对财政精准扶贫资金的跟踪审计，着重针对项目和资金的跟踪评价，审计重点并未涵盖精准扶贫政策的评级，多半是就事论事。从T县2013-2015年扶贫资金审计即属于这种就事论事型的审计。其实，从政策层面来看，精准扶贫政策是各地扶贫开发的行动指南，扶贫对象的确定、扶贫资金的分配及扶贫项目的设立等都要依靠扶贫政策的指引。若国家扶贫政策不清晰、不明确、不可行，会直接影响扶贫工作的方向和扶贫目标的实现。从这个角度理解，将财政精准扶贫资金政策绩效审计纳入跟踪审计范围十分必要。

（二）轻社会效益和生态效益的评价

扶贫资金绩效跟踪审计评价体系较为单一，基本上仍然集中在贫困地区的经济增长、扶贫项目的经济效益等指标上，对社会效益和生态效益关注较少。贫困地区的基础设施建设及使用情况、资源环境改善情况等在已公布的审计结果中虽有所提及，但基本都是一笔带过，绩效审计的主要关注点仍集中在直接与经济效益挂钩的事项上。社会效益和生态效益的评价指标体系确定较为复杂，对此进行扶贫资金绩效跟踪审计存在一定的难度，但从审计全覆盖的视角看，存在资金使用评价的局限性。

（三）轻中小项目的评价

国家精准扶贫力度很大，涉及的区域和项目众多，审计资源和审计需求之间存在一定的矛盾。在财政精准扶贫资金的跟踪审计中，审计机关往往只选择重点项目和重大项目进行跟踪审计，许多中小项目只进行简单的财政收支审计或干脆不审计。“十三五”时期，国家对精准扶贫的资金投入力度一直在逐步加大，涉及到的扶贫项目和范围也越来越广泛，除了重点和重大项目，中小项目也应成为精准扶贫资金跟踪审计的重要对象。

（四）精准扶贫资金监管不力

依据《中华人民共和国预算法》、《中央财政扶贫资金管理办法》及各地区《财政扶贫资金管理办法》等相关文件规定，财政扶贫资金实行项目管理制度，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目，项目不得擅自调整，若确需调整，应报原审批部门重新审批，财政扶贫资金应专款专用，不得挤占和挪用。但在财政精准扶贫跟踪审计中存在很多未按文件规定执行的情况，如一些地方没有减少中间环节，未按要求直接将扶贫资金拨付到对口扶贫项目，且缺乏过程监管，虚报套取现象严重。

（五）扶贫项目组织管理薄弱

T县产业扶贫缺乏科学规划，项目主管单位往往只重视争取资金，忽视项目前期和后期资金管理。很多扶贫项目并未实行招投标管理，也少有专业技术部门和专业技术人员参与，仅仅由个人协商承包或村级自行实施，导致扶贫项目在决策、概预算审查和实施管理方面都缺乏足够的经验。在后期扶贫资金项目完成验收时，也缺乏相应资质的专门机构和专业评估人员参与，难以确保扶贫项目质量。

五、建议

（一）完善跟踪审计法规体系

通过实践经验的不断积累，经过充分的理论论证，制定符合我国国情的跟踪审计法律法规，进一步规范跟踪审计的审计程序，完善跟踪审计的评价标准体系。同时，借鉴国外较为先进的政策审计理论和方法，使得跟踪审计的审计制度、审计规范具有更强的可操作性，保障跟踪审计工作顺利开展，更好地为精准扶贫脱贫工作服务。

（二）创新审计方法，明确审计重点

审计单位在开展精准扶贫政策执行情况跟踪审计的工作中，应当进一步明确审计工作的重点，通过良好的计划安排，集中调配审计力量，创新审计方法，努力实现对精准扶贫政策执行情况的全覆盖审计。

1. 重点关注建档立卡，审查贫困户的确定是否依照程序

建档立卡是精准扶贫工作的第一步，是决定扶贫工作精准度的基础。对此，审计过程中首先要向乡镇、村居了解贫困户的确立原则和程序，看是不是通过了村委会、村民代表大会集体讨论，并在村委张榜公示，其次要向村委会索取相关会议纪录和公示张榜的照片资料，予以对照审查。最后审计组要抽取贫困户进行实地走访，详细了解其收入状况、致贫原因，看其是否符合贫困户要件。另外要寻找机会单独向村民了解本村具体情况，寻找不符合条件但被确立为贫困户或符合条件但未被确立为贫困户等问题的线索。

2. 重点关注扶贫计划，审查脱贫措施是否符合地方实际

中央“六个精准”和“五个一批”的工作精神均要求扶贫计划要因地制宜、科学精准。但现阶段，一些地方还存在忽视地方实际、盲目跟风，扶贫项目规划脱离实际或重复建设等问题。对此，首先要向扶贫办索取年度项目安排计划，查看年度项目安排计划及相关政策是否通过政府网站、新闻媒体、发放明白纸、张贴公告等形式进行公开，公开时间是否少于5个工作日；其次要审查有关部门是否根据项目安排计划，指导乡、村实行“一村一策”、“一户一案”，及时编制项目实施方案，方案是否征求了建档立卡贫困户的意见，是否经党员大会和村民代表会议讨论通过后在村内公示不少于5天；最后要选取一定比例的贫困村、贫困户，入村实地了解具体情况，入户实地听取贫困户对扶贫项目的意见，以审查脱贫措施是否符合地方实际。

3. 重点关注扶贫资金，审查资金分配拨付是否科学合规

扶贫资金是推动扶贫工作的根本动力，资金总量的不足和审批分配方式的相对落后容易造成资金分配平均用力、不够科学的问题，有的村集体经济较好却能获得扶贫资金，有的亟须资金却得不到有效支持，催生了部分地方千方百计跑项目、甚至“造”项目，而有的地方却等、靠思想严重，缺乏主动意识等不合理现象。对此，首先审计组要通过扶贫办、财政等部门摸清各级扶贫资金筹集规模，掌握资金总量，分析支出结构和方向。然后了解扶贫资金分配的原则、标准和方式，检查是否制定了管理办法，分配方法是否科学，分配标准是否统一，分配程序是否合规；是否将应当采取因素法分配的项目，采取基数法分配或平均分配方法，造成资金使用效益不高或者闲置；各级资金是否及时拨付项目管理和使用单位，有无截留、挤占挪用、资金拨付不及时、不足额及滞留、延压项目资金等问题。最后要延伸调查项目实施单位，审查资金到位情况，是否按规定用途使用专项资金，有无通过虚增工程量、虚开发票、利用虚假合同等方式套取、骗取财政资金的问题；是否存在向不符合扶贫条件的对象发放补贴；项目受益人并非贫困户等问题。

一言蔽之，就是要注意并防范扶贫资金分配拨付中出现的骗取套取、侵占挪用、贪污私分、挥霍浪费、优亲厚友、雁过拔毛和借机牟利等问题。

4. 重点关注项目绩效，审查产业扶贫项目是否发挥成效

加强扶贫项目后续管理是发挥扶贫资金效益的重要环节，但受资金量、监管模式制约，部分扶贫项目存在重资金争取、轻考核验收，重前期建设、轻后续管理，重投放、轻绩效甚至存在重大损失浪费、重大生态破坏等现象，使得扶贫项目的效益大打折扣。对此，首先要关注项目完工情况，是否及时竣工验收并投入使用，检查有无因前期论证不充分，未按规定时间启动项目、未按期完成项目建设任务、进度缓慢等原因造成资金大量、长期闲置等问题；其次要关注项目运营情况，通过实际走访受益群众检查扶贫项目建设内容是否符合地方实际，实际运营是否能达到预期效果，是否存在建设“形象工程”等问题；最后要关注项目后续管理，通过延伸项目单位、受益村集体等方式了解项目后续管理情况，是否存在建成后因管护不到位导致设施毁坏、重复投入维修，造成资金浪费及使用效益不高等问题。

（三）提升审计人员综合业务能力

精准扶贫脱贫工作范围广、地区差异性大，对审计人员的综合能力要求高。审计工作中，涉及经济学、社会学、管理学、统计学、哲学、政治学等多个学科，这对审计人员相对单一的知识结构提出了严峻的挑战，只有不断开展专业培训，拓展审计人员视野，提高审计人员综合业务能力，引入新的相关专业人才，才能适应现阶段的跟踪审计工作。

（四）加强追责问责，确保审计质量

在开展精准扶贫政策执行情况跟踪审计的工作中，进一步强化追责问责制度，对审计工作中出现的消极怠工、互相推诿、工作开展不力、质量不符等情况，及时约谈审计负责人；对于出现严重审计质量问题的，要严肃追责问责。

（五）及时报告、依法公开

对于精准扶贫跟踪审计的结果，应及时报告，依法公开。精准扶贫工作开展的情况，是民众非常关心的问题。可以充分利用发达的互联网平台，如微博、微信，及时公布审计结果，特别是对政策不落实，或是落实不到位等突出问题，应重点报告并提出相关建议。通过公开、公正、透明的信息发布，加强审计宣传，引导舆论导向，营造良好的审计环境。