关于国家审计如何实现全覆盖的研究

(北京工商大学 北京 100048)

一、引言

国家审计具有公共权力的制衡和监督职能，是国家治理的监督控制系统中重要的环节，主要在预防、侦查、监督与惩治央企腐败问题上发挥着其强大作用。国家审计师在对央企的审计过程中从揭露问题、干预行为与实施惩罚这三个角度对中央企业发挥其治理作用，旨在为中央企业的健康有序发展创造优良的管理环境。

然而，我国央企数量众多，国家审计署在2015—2018年开展的中央预算执行工作报告中所调查央企平均抽样率仅为21.45%。有些单位从来没有接受过国家审计师的深入调查。在审计内容的把控上，国家审计师仍然注重传统的财政财务收支审计，对新常态下的信息系统审计等关注不够。在审计效果的运用上，由于审计手段和处罚方式有限，审计结果局限在一定范围内公开，导致成果运用有限。因此，受制于工作机制、审计资源和技术手段，目前我国国家审计在范围、方式、效果等方面距离实现审计全覆盖还有相当远的距离。

中国国家审计难以实现全覆盖已成为痛点问题。本文参考中国一汽先经过国家审计反腐治理，继而在自查反腐工作中实现审计全覆盖的案例，发现我国的国家审计师在现有条件下若想实现审计对象的全覆盖，首先，必须依托现代信息技术，实现审计业务信息化，将全部审计对象纳入监督范围之中。其次，建立业务信息共享平台，提升审计效率，实现全方位遏制腐败。最后，要提高国家审计师的工作效率，还要适当放权，购买社会服务作为补充，以免浪费人才资源。

二、文献综述

(一)央企腐败对国家治理的影响

学术界公认的对于腐败定义为“以公共权力谋取私人利益”。Saloojee(2018)对腐败进行了广义上的定义：“腐败是滥用公职或私人职务谋取私利。它通常受到其他非法行为的影响。”过勇(2017)认为，中国当前的反腐强度显著提高，尤其是在加大惩治力度等方面取得了突出成效，但腐败现象仍具有日常性、顽固性的特点，腐败“形势依然严峻复杂”。

我国央企腐败现象与制度设计缺陷有着紧密联系。胡键(2014)认为，国家治理能力的底下导致只追求经济增长，腐败往往被大众所容忍。因此腐败的产生与现代化进程和政治体制的类型都没有关系，而与国家治理能力直接相关。国家治理能力低下就会导致腐败，腐败则会进一步降低国家治理能力。在我国的社会发展中，央企对于经济增长有着重要作用，有着重大的社会责任。黄倩(2019)认为，央企在国家防御、社会公共设施、稀有资源等会影响社会与国家发展的行业等，央企分布广泛。

然而，近年来央企在发展中所产生的腐败问题通过审计不断被披露，国民经济发展将被这些问题严重阻碍。

(二)国家审计与央企反腐治理的关系

2007 年，党的十七大首次提出廉政建设思想，把思想建设、组织建设、作风建设、制度建设作为党的五大建设内容。刘增军(2020)认为国家审计不仅有利于预防、披露和惩治腐败行为，还能监督公共权力的运行，提高政府的透明度和问责制。王爱国、刘玉玉等(2019)认为，国家审计通过发挥预防、揭示和抵御功能，对经济社会运行中的风险隐患进行预防和预警，对真实情况和存在问题予以反映和揭示，最终达到促进制度健全、体制完善规范机制抵御经济社会运行中的各种病害的目的。腐败问题当然是“病害”的一部分。丁时勇(2018)认为，审计监督全覆盖的根本目的在于通过覆盖经济、政治、社会、文化、生态等各个领域，深入分析公共资金、国有资产、国有资源的管理、使用、绩效情况，为全面深化改革的战略决策服务。只有实现审计全覆盖，才能全面、客观、真实地反映经济社会发展的状况及存在的问题，从而为政府决策和管理提供有力依据。

由此可见，国家审计只有在实现审计全覆盖的情况下，才能最有力地在央企腐败问题上发挥真正作用。

三、实现国家审计全覆盖的路径建议

(一)国家审计署2015-2018年间就中央企业审计情况

我国国家审计署每年发布的对于央企预算执行审计工作报告如图1所示。可见平均问题金额于2016年达到最高值。四年间审计师的平均抽样率在21.45%左右，其他央企没有得到严格审查，无法确定2018年问题金额巨幅下降的原因来自于腐败治理，还是样本容量不够大。并且，审计师追回金额微小，可见我国国家审计在范围与效果等方面距离实现审计全覆盖还有相当远的距离。

数据来自2015-2018年度《国务院年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

(二)实现国家审计全覆盖的路径建议

1.国家审计大数据化

当前正处于全面大数据化的信息时代，可通过建立审计单位信息数据库同时采集和处理事物整体的全部数据，将全部审计对象纳入监督范围之中，实现审计业务信息化。国家审计师在整合审计数据的时候，要具有对大数据真实性与可靠性进行鉴证的能力，要同时对计算机科学、数学、统计学与审计学都有一定了解，拥有大数据分析和预测的评估能力。

2.建立业务信息共享平台

国家审计作为外部监督机制，若想在短时间内提升审计效率，全方位遏制腐败，要合理利用内部审计和社会审计的资源力量，不受空间与时间的限制，在业务信息共享平台上集中传递处理所需要的一切信息，形成以国家审计为主导，内部审计为基础，社会审计为补充的监督体系，实现多机构的分工协作大格局国家审计。

3.购买社会服务作为补充

对于某些专业程度高、保密性不强的工作，可以通过招投标购买社会服务作为补充，交给更加有资历的专家去做，让国家审计师能集中于真正重要的工作，也能提升整体的工作效率。国家审计机关要对这些购买的服务，从职业能力、信誉度的角度进行全方位的把关，进行质量控制与绩效考核，保证社会服务能成为国家审计力量的有益补充。