西部地区农村人居环境改善策略研究

周葵　梁欣　李婉睿　孔茹芸

[摘要] 农村人居环境改善是推动乡村振兴的基础工程之一。文章对农村人居环境的内涵进行了界定，并基于农村人居环境的概况，从自然生态环境以及乡村建设两方面，阐述了农村人居环境问题形成的原因，提出健全农村环境管理体制、制定科学的农村环境治理规划、加大农村人居环境建设的资金投入与人才支持、创新农村人居环境建设的运营模式、加大环境保护宣传力度五个方面具体对策。

[关键词] 西部地区;农村;人居环境

[中圖分类号] F323. 22;X321 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2019）05-0046-11

[作者] 周 葵 副教授 博士生导师 西南财经大学中国西部经济研究中心 成都611130

梁 欣 硕士研究生 西南财经大学中国西部经济研究中心 成都 611130

李婉睿 硕士研究生 西南财经大学中国西部经济研究中心 成都 611130

孔茹芸 工程师 四川省环境政策研究与规划院 成都 611130

我国历来都十分重视农村地区社会经济发展，从中华人民共和国成立初期努力解决农民基本温饱问题到今天致力于乡村振兴事业，都体现出国家对农业农村现代化建设的不懈努力。现实中，受农村经济发展水平及人口等多方面的原因影响，尤其是一些偏远落后的西部地区，农村生产生活环境日益恶化，生活便利设施得不到有效配置，严重影响城乡共同发展进程。改善农村人居环境不仅是乡村振兴战略的重要抓手，也是我国实现全面建成小康社会的重点工程之一。鉴于此，探索如何更好地改善农村人居环境是实现西部地区生态宜居乡村建设的关键举措，改善农村人居环境问题也对缩小城乡差距，统筹城乡协调发展，促进农村物质文明、精神文明、政治文明全面发展，推动建设社会主义现代化国家具有重要意义。

一、农村人居环境内涵

人居环境在字面上可以理解为人类居住的环境，有非常丰富的内涵。20世纪70年代希腊学者道萨迪亚斯（Doxiadis）提出“人类聚居”的概念，认为人类聚居包括人类直接使用的有形实体环境、聚落周围的自然环境，以及人类甚至于人类活动所构成的社会。[1]吴良镛（2001）将人居环境定义为人类聚居生活的地方，是与人类生存活动密切相关的地表空间，是人类在大自然中赖以生存的基地，是人类利用自然、改造自然的主要场所。[2]

上述两位学者在对人居环境的研究中都将人类看作人居环境的主体，他们都认为人居环境不仅包含农村的自然环境，也包含维持人们生产及生活等社会活动所需的物质基础及各类设施，是由人和环境共同组成的有机整体。本文结合农村实际，认为农村人居环境是以农民为主体的与之从事各类生产、生活活动相关的自然、社会和经济环境总和。

2014年5月，国务院办公厅发布《关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发[2014] 25号），为进一步改善农村人居环境，提出总体要求、基本原则和工作指导意见。[3] 2018年1月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“到2020年，农村基础设施建设深入推进，农村人居环境明显改善，美丽宜居乡村建设扎实推进”。同年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》（中办发[2018]5号），明确提出“将农村水环境治理纳入河长制、湖长制管理，到2020年，实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强”。[4]随后，云南、甘肃、陕西、内蒙古也分别发布本省（自治区）的实施行动方案，并提出各自的目标及行动措施。

现阶段，我国农村面临大量生活垃圾、污水长期得不到有效处理，生活便利设施得不到及时配置，生态环境慢性恶化、逐渐失衡等诸多问题和挑战，改善农村人居环境问题任务艰巨。改善农村人居环境有利于实现城市和农村的协同发展，加强农村在生活、生产方面系列公共服务设施的建造与维护，推动农村地区的经济与人口、资源、环境等共同协调进步;[5]同时，改善农村人居环境还是建设和谐社会的需要，加强农村人居环境建设，促进农民生产、生活环境的优化提高，有利于发展乡村经济，吸引外来投资;[6]有助于农民树立科学的环境意识，有利于现代文明与传统乡村民俗文化相结合，促进农村物质文明、精神文明、政治文明全面发展。[7]

为了更有效地推进农村人居环境建设，相关的科学指标体系建立成为一个较有现实意义的研究热点，越来越多学者通过理论研究、案例研究等方法，从社会、经济和自然的综合角度设置指标体系，以全面测度农村人居环境的整体建设状况和水平。本文结合农村人居环境的相关概念定义、政策实施方案及农村实际状况，借鉴国内外城市、农村人居环境评价的相关研究成果，[8-14]们以指标体系方式对农村人居环境的内涵进行界定，构建体现农村人居环境建设成果的生态环境、经济发展、居住条件、公共服务获得以及基础设施五个方面指标，每个一级指标都由相应的二级指标构成，如生态环境所对应的二级指标为自然资源与环境质量，经济发展对应的二级指标为经济实力与消费能力（详见表1）。

二、西部地区农村人居环境概况

西部地区由四川、云南等12个省（自治区、直辖市）组成，土地面积681万平方千米，占国土面积的71%，人口约3.68亿人，占全国人口的26.9%。[15]西部地区幅员宽广，地质、地理因素及气候条件复杂，交通相对落后，农村人居环境普遍较差，严重制约着人的全面发展，亟待支持和改善。

1.生态环境脆弱

西部地区自然气候条件相对复杂，尽管水资源总量约占全国的78%，但水资源的分布非常不平衡，西北地区年均水资源总量为2344亿立方米，仅占全国总量的8%，西南地区则年均水资源量12752亿立方米，可利用水资源量为3470亿立方米，可开发容量为2. 67亿千瓦，占全国总量的70%，①南北自然条件差异明显。另外，西部地区森林覆盖率差异也非常明显，2017年，森林覆盖率最高的广西壮族自治区达到56.51%，最低的新疆维吾尔自治区仅为4.24%。②由于水资源分布不均，局部地区森林覆盖率低，水土流失严重，导致西部地区生态环境十分脆弱。截至2018年西部地区水土流失面积达228. 99万平方公里，占全国水土流失总面积的83.7%，③是世界上水土流失最为严重的几个地区之一。

西部地区农村人居环境建设整体水平较低，主要原因是农村人居环境建设管理制度不健全。[17～19]以及农村建设相关的工作涉及国土资源、城乡规划及环保等多个部门，整体规划和顶层设计的缺失容易使不同部门的政策目标不一致，导致管理上缺乏统筹安排，分工不明确，职责交叉，难以发挥对农村环境建设的积极作用。

2.农村人居环境建设规划不科学

西部地区农村人居环境建设不尽如人意的又一大原因是农村人居环境建设规划不科学。[20][21]我国农村人居环境建设起步较晚，相关政策措施不够精准，能够给地方带来的指导有限，主要体现在两个方面：一是农村人居环境建设缺乏规划意识，总体发展的主导思想不明确，缺乏长远的整体目标，导致实践过程中的一些偏差。二是农村人居环境建设水平有限，农村在经济发展乃至环境建设方面始终处于劣势地位，农村人居环境建设先天不足，尤其是西部地区一些偏远贫困的乡村建设普遍面临缺乏资金和人才双重压力，人居环境建设难以稳步推进。

3.农村人居环境建设投入不足

西部地区农村人居环境建设存在不足的经济方面的因素主要在于农村人居环境建设资金投入缺口较大，投融资机制建设水平低。[22]资金缺口较大主要由以下两个方面原因造成：一是西部地区财政收入较低，政府方面对于农村人居环境建设的投资整体较少。2017年，西部地区地方一般预算收入仅为17787.3亿元，远低于东部地区的54888.0亿元，占全国比例仅为19.5%，较低的财政收入使得政府能够在人居环境建设方面投入的资金显著低于中部和东部地区。②二是农村人居环境建设方面的投资难以收回，社会资本不愿进入。农村人居分布较为分散，污水、垃圾处理不具有规模效应，处理设施的人均建设和运营成本较城市普遍更高。据估算，若按照村庄平均人口数量1500人，人均污水65升/日，以及2000元/吨的集中污水处理设施投资需求，单个村庄建设污水处理设施就需要20万元。[23]由于经济、技术等多方面的限制，农村也难以实现对污水、垃圾处理进行收费，投入处理设施的成本又很难收回，从而“阻止”了社会资本的进入和参与。财政资金和社会资本的双重“缺位给农村环境保护相关的基础设施建设带来更大的难度和压力。

4.农村居民环境保护参与度低

农民缺乏自觉的环境保护意识及环境整治的参与意识也是导致西部地区农村人居环境改善工作难以推进的重要原因之一。[24][25]目前，我国农民受教育程度普遍较低，2016年，西部地区农业生产经营人员受教育程度在高中及以上的仅为6.6%，①加之西部地区一些村庄相对封闭，与外界联系不紧密，对环境保护的教育很难推广，导致部分农村居民缺少环境保护意识，相关知识也十分匮乏，随意丢弃垃圾、生活污水直接排放、家畜与居民共饮水源的现象仍然较普遍，农村人居环境难以得到改善。近年来，西部地区农村开始重视人居环境建设，在村庄内发放垃圾桶，设置垃圾中转站等，但由于农民缺乏环境保护的理念，仍然保留着传统的生活习惯和对环境不友好的废弃物处理方式，农民参與农村环保工作的比例始终没有明显的提升。

五、西部地区农村人居环境建设可持续发展策略

1.健全农村环境管理体制，明确各部门职责

适宜的农村环境管理体制是治理农村污染，管理农村环境的首要步骤，对解决农村环境管理问题具有积极作用。首先，应完善相关的法律法规，明确地方政府对于农村环境保护工作所需承担的法律责任，尽可能详细规范各部门的具体责任划分与考核标准。其次，应明确政府在环境建设工作中应发挥的作用，将农村人居环境建设的责任落到实处，加强各部门间的沟通协作，防止责任重叠或缺位的现象出现。最后，应建立以绿色GDP为导向的生态经济绩效考核体系，避免下级政府为了经济效益而牺牲生态环境的行为，加强上级政府在环境建设中的监督与管理力度，以保证农村人居环境建设顺利推进。

2.制定科学合理的农村环境治理规划，按照规划开展工作

科学的规划是对农村环境整治工作的必要指引，很大程度上可以避免项目实施过程中目标的不一致和执行的随意性。首先，应加强顶层设计，强化党对农村工作的领导，将农村环境治理相关规划进行整合，避免重复建设。其次，应坚持以提高人民生活质量为主要目标，兼顾农村居住环境在农民的生产与生活中的功能性，打造生态宜居，产业兴旺的新农村。最后，应坚持因地制宜，制定符合各地实际情况的农村环境建设规划，根据村庄不同的地理位置、不同类型确定农村环境整治的重点，将村庄发展特色和长远规划结合起来，在尽量保留村庄原有乡土景观的前提下进行治理，推进农村地区生态与经济共同发展。

3.加大农村人居环境建设的资金投入与人才支持，完善基础设施建设

建设生态宜居、人民富足的新农村，是需要全社会共同参与的重大工程，需要为农村人居环境建设提供资金保障，需要满足农村人居环境建设所必须的人才和技术支持。一方面，应根据农村人居环境治理的实际需要，加大财政资金投入，因地制宜地在农村建设生活污水处理、生活垃圾分类处理等一系列基础设施。如生活污水处理方面，可在人口相对密集的农村中建设独立的污水排放处理系统，或者将污水统一汇集排放至临近的城市污水排放系统中，而非将生活污水及农业生产污水未经处理直接排放至河流等水域中。生活垃圾处理方面，应加快推广生活垃圾分类回收的相关理念，普及分类知识，投放分类垃圾桶，设置垃圾分类回收站点，完善垃圾分类运输体系等。另一方面，应吸纳更多具有专业知识的技术人员参与到农村人居环境建设中来，加强对环保部门专业人员的技能培训，提高其专业知识和技能，帮助相关人员更好地执行环境治理的监督义务，也使其有能力对管辖范围内的农村环境治理提出更多更好的建设性意见。

4.创新农村人居环境建设的运营模式，引入市场机制

建立“政府主导、农民主体、社会参与”的多渠道投融资机制，鼓励企业、个人参与到该项工作的建设过程中来，是缩小农村人居环境建设资金投入缺口的重要手段之一。首先，可探索政府作为投资主体，建立农村人居环境建设专项资金，确保国家对地方进行农村环境治理提供足够的资金支持。其次，应灵活运用经济手段，引入市场激励机制，鼓励社会资本进入，例如，采取产业补贴、免税、退税等各种方式引导各类投资主体参与到农村环境公共物品的供给中来，保证农村人居环境治理长效运行。最后，还应积极创新投资回报机制，落实相应的投融资机制和平台建设，鼓励采用PPP模式构建农村人居环境支持体系，建立由政府牵头，企业运营，委托第三方进行监督管理的经营方式，将社会资本拓展到环境治理与保护的相关领域。具体而言，一方面，政府可以建立农村环境治理缴费机制，实行财政补贴与农户缴费相结合的方式，在一些地区出台生活垃圾、污水处理缴费制度，在村民能够负担得起的前提下适当收取污染治理的相关费用。另一方面，根据当地的生态资源禀赋，可探索采取将生态环保建设项目与乡村旅游等项目融合的方式，实施一体化开发建设，促使社会资本参与到农村人居环境改善的建设中来。

5.加大环境保护宣传力度，提高农民生态保护意识

从根本上解决农民环保意识淡薄的问题，加强其参与环境整治活动的积极性对于改善农村人居环境有着极为重要的促进作用。一方面，应充分利用广播、电视、网络等载体，根据农民年龄、职业、文化程度等各方面情况，采取组织农民集中学习、知识竞赛等多种方式开展环保教育讲座和环境法律知识的宣传工作，加强农民的生态环保意识，使农民树立生态环保观念，树立积极和谐的生活方式，引导其养成懂文明、讲卫生的生活习惯，践行保护环境的义务，增强其保护农村人居环境的责任意识。另一方面，还应积极组织农民共同携手维护村庄环境，鼓励农民积极参与相关的环境保护实践活动，让居民都参与到整洁的村容村貌建设全过程。

六、结语

农村人居环境也是衡量农民生活水平及社会福利的重要指标，虽然目前农村人居环境正在逐步改善，但在基础设施、社会服务及生态环境等方面与全面建成小康社会，建设生态宜居、村富民强的新农村还存在较大差距。由于存在环境制度不健全、政府投入不足、农民环保意识欠缺等原因，我国农村在村庄建设和自然生态环境两方面出现了相应问题。基于此，为了满足农村居民对美好生活的需求，推动农村人居环境建设，不仅要求政府健全和完善各项环境治理制度和体系，明确各方责任，创新农村环境治理的模式，吸引社会各方共同参与到环境建设中来，也需要及时宣传引导广大农民作为农村人居环境受益和保护的主体，必须转变观念，树立自我整治人居环境的意识，自觉培养积极良好的生活方式，摒弃不文明的行为，履行保护环境的义务。最后，还应将科学规划、政策落实与全面参与相结合，将政府主导、农民主体与企业实施相结合，共同推动农村人居环境建设。

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（责任编辑 肖华堂）