改革开放以来江苏省行政区划调整的历史回顾

◎张 磊

（中国社会科学院研究生院，北京102488）

提 要：改革开放以来，江苏省行政区划变更频繁，突出表现在市管县体制的确立和城市型政区的扩展上，这一变化与经济上政府主导城市化进程的需要相一致。总的来看，这一时期行政区划的调整对江苏省经济、社会的发展和进步，对城市化进程的推进，都起到了一定的促进作用。针对江苏区划中仍然存在的一些问题，未来应从上层和基层、宏观和微观、长远和近期等多个方面共同推进，一方面积极推进全省整体的行政区划改革，确立符合省情和适应市场经济要求的、有利于建设全面小康社会的行政区划体系和政府管理体制；另一方面，在不与现行法规冲突的情况下，关注小城镇行政区划体制的创新和基层政区即城乡社区的建设。

行政区划是国家对行政区域的划分，是国家权力的空间或地域的分割和配置体系的主要方面。国家根据政权建设、经济建设和行政管理的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、管理等因素，按照一定的原则，将全国领土划分成若干层次、大小不同的行政区域，并在各级行政区域设置相关的地方国家机关，实行行政管理。行政区划调整变更的内容按具体情况可以分为以下几类：建制变更、行政区域界线变更、行政机关驻地迁移、隶属关系变更、行政等级变更、更名。在实际工作中，一个地方一次行政区划变更，可能只涉及上述几类中的一项，也可能涉及几项。

1949 年6 月，江苏全境解放，设苏北、苏南行署和南京市3 个省级行政区。1953 年1 月，3 个省级行政区合并，恢复江苏省建制，南京市降为省辖市，并将省会设在南京市。1958 年3 月至1959 年1 月，原江苏省松江专区9 县（嘉定、宝山、上海、松江、金山、川沙、南汇、奉贤、青浦）和南通的崇明县相继划归上海市管辖，松江专区撤销。其后直至“文化大革命”结束，江苏区划变动频繁，包括地（县）的合并、分立和市的建立、撤销，以及行政区域界线的调整和政府驻地的迁移等，由于当时政治形势的多变及法规的缺乏和废弛，使得行政区划的调整随意性较大。1978 年后，随着中国改革开放进程的推进，行政区划工作开始重新纳入规范化轨道，其标志就是原来“文化大革命”时期被各级“革命委员会”所代替的省、地和县、市、区各级人民政府(专员公署)相继恢复，行政区划的调整变更也逐渐有了法律、法规等的依据。

1978 年之后，至今40 年间，江苏省行政区划变更频繁，突出表现在城市型政区和“市”建制的设置上，变化的原因更多地出于经济发展的考虑，出于政府主导型的城市化进程的需要。目前，江苏省的行政区划虽仍有变更，但其基本格局和态势，经改革开放40 年的调整，已初步确定。总的来看，这一时期行政区划的调整对江苏省经济、社会的发展和进步，对城市化进程的推进，都起到了一定的促进作用；但不可否认，其中仍然存在不少问题，有微观操作失当的缘故，也有宏观政治体制局限的因素。本文即在全面梳理1978年以来江苏省行政区划调整变化过程的基础上，分析归纳其中好的经验与存在的问题。

一、改革开放以来江苏省行政区划调整的概况

改革开放以来，江苏省的行政区划调整变更相当频繁，大体上经历了恢复、市管县改革、县级政区改革、城市型政区扩展、县以下基层政区调整等几个阶段。其中以在各层级政区均普遍出现的建制变更最为突出，影响也最大。本文的分析也主要围绕建制变更这一主线展开。需要注意的是，这里的阶段划分只具有相对意义，即以该阶段占主导地位的政区改革模式命名，但该模式并非仅局限于该时段，此前此后都仍有该类政区设置方式出现。

（一）恢复设市阶段（1978～1982）

南京、苏州、无锡和常州曾经都有过市的建制，且均为地区中心，故在1979 年国家工作重心转移到经济建设上来之后，中心城市的作用开始受到重视，便被首先恢复设市。这时的设市模式还是沿用过去的“切块设市”的传统方式，即在传统计划经济体制下，依据“市县分立、城乡分离”“城市工业、农村农业”的二元经济结构，以县的中心城镇或县、市中心以外的重要的工矿镇、交通枢纽、风景名胜点、边境口岸等地及其近郊析置市，市县并存，城乡分置。简言之，即以县(自治县、市)的部分行政区域析置市。这种模式在改革开放以前一直是我国的主要设市模式。这种模式下，呈现市、县同城的环状包围形态，市区范围狭小，周围为县域政区。同时，该阶段新设市也是采用“切块设市”的方式。另外，还恢复了一些过去被合并的县。

（二）市管县改革阶段（1983～1985）

我国的市领导县体制，萌发于市制创立之初，1926 年汉口市(今武汉一部分)辖汉阳县，开市领导县体制之先河。1949 年底，江苏地区就有无锡（下辖无锡县）、徐州（下辖铜山县）实行市管县体制。从1958年开始，出于解决大中城市蔬菜副食供应考虑，实行市领导县体制的范围迅速扩大，由江苏省首先开始，然后在全国展开。但1960 年代初期的自然灾害和经济困难，导致绝大多数市领导的县又划回专区，市领导县陷入低潮；以后虽有缓慢恢复和回升，但平均每个市领导县的数量明显减少，不到1960 年的三分之一①。1982 年，中共中央以[1982]51 号文件发出了“改革地区体制、实行市领导县体制”的通知，提出在经济比较发达的地区，撤销地区行署，实行市领导县制度。1983 年，国务院正式批准江苏省全面实行“市管县”体制，将62 个县划归11 个地级市领导，由此产生的示范效应促进了“市管县”体制在全国范围内的迅速普及。

市管县改革的具体实践模式有三种，分别是地市合并、划县入市和建市领县。地市合并是指地区行政公署与该行署驻地的地级市政府实行机构合并，建立新的地级市政府而领导周边各县的一种模式。地市合并式是“市管县”改革的主流模式，如苏州地区与苏州市合并，建立新的地级苏州市，并根据发展需要对区划进行了调整。地市机关合二为一，由市政府领导周围各县的改革，解决了长期以来由两个行政级别相同的机构并立一个地方而产生的诸多矛盾，打破了地市分立体制下“市府抓工业，行署抓农业”的旧格局，从城乡分治走向了城乡合治，极大地推动了城乡一体化战略的实施，是地方行政改革的一大亮点。

划县入市模式是指从城市周围地区划入一定数量的县归地级市领导的模式。一般来说，采用这种模式领导县的地级市，具有一定规模，工商业也比较发达，但却不是地区行政公署的驻地。江苏的南京、无锡、常州、连云港等市均属这种模式。常州市、无锡市原来就是地级市，但不领导县。1983 年3 月，江苏从已撤销的苏州、镇江地区划入武进、金坛、溧阳三县归常州领导，江阴、宜兴、无锡3 县归无锡市领导。这种模式下，一般来说，市所领导的县数量相对较少。

建市领县模式是指该地区原来并无地级市建制，而为了实行市管县的体制，新设立一个地级市，并由它来领导周边各县的模式。采用这种模式的地区，一般来说工商业不太发达，城市规模也比较小，地区行政公署设在县级市或城镇上。具体形式又有三种：一是将原县级市升格为地级市领导各县，如1996 年宿迁经国务院批准，组建地级宿迁市，并将原县级宿迁市分设宿豫县和宿城区，并领导沭阳、泗洪等县；二是将县改市升格为地级市、地区行署机关改为市政府机关而领导各县；三是将地区行署机关直接改为地级市机关，新设市建制而领导县。

（三）县级政区改革阶段（1985～1992）

包括县改市、市改区、县改区等多种形式。

几乎与撤地设市、市领导县体制实行的同时，我国的设市模式也开始发生重大变化，从以前的切块设市，发展成为“整县改市”，即将整个县的范围改设为县级市，或几个县合并为一个（县级）市，或撤销市外围的县并入（县级）市，市建制迅速增加，县建制大幅减少。这种模式为改革开放以来全国及江苏省所普遍采用。

20 世纪八九十年代，这种模式在全国各地掀起了一次区划改革的小高潮，这是我国城市化进程中的一件大事。江苏省也积极推进这项工作，将城镇人口集聚多、经济发展水平高、工业产值高的一些市辖县进行了“撤县设市”。在这一时期，苏南原有的县基本都改成了市，成为中国最为密集的“市管市”(地级市管辖县级市)区域之一，苏中、苏北也都新增了一批县级市。②

（四）城市型政区的扩展阶段（1992～2001）

市辖区是由市管辖的一级行政区域单位，其行政地位一般相当于县。市辖区是大中城市不可分割的有机组成部分，是中等以上城市之下一个不可缺少的管理层次。由于市辖区是出于为市分担城市管理服务职能的需要而设置，它实质上具有市的行政分治区的地位，是市的一种内部结构，因此市辖区在行使其职权上，不具有一般地方行政单位那样的独立性。

随着江苏省经济、社会的发展和城市化的推进，城市发展从外延的数量扩张开始向内涵的增长转变，培育经济中心、培育特大都市，成为新时期的城市发展战略。适应这一转变，首先从管理体制上就要求拓宽城市发展空间，城乡统筹，协调发展。

2001 年前后，为解决经济社会迅猛发展带来的市级发展空间不足的难题，江苏省在全省范围内全面开展了“市管县”体制下的“撤市建区”改革，如南京的江宁县、扬州的邗江县撤县建区；苏州的吴县市、无锡的锡山市、常州的武进市等撤市设区。随着撤县设区和撤（县级）市设区的推进，都市区政府直辖范围不断扩大，市辖区数量增多，县和县级市数量急速减少，地级市市辖区面积更是呈几何倍数扩大。

（五）县级以下基层政区改革阶段（2001～2018）

与上述改革同时，县级以下政区的改革也一直在进行之中，如撤区(区公所)、并乡、建镇，以及县级市内部设立街道办事处等。应该说，随着县级以上政区调整改革的基本完成和趋于稳定，县级以下政区的改革成为此后一段时期行政区划改革的重点。在县级以下基层政区的改革中，以小城市尤其是建制镇的发展最为突出，也最具特色。

乡镇行政区划调整的出发点是，适应经济社会发展的需要，改革不适应生产力发展的原有区划格局，形成合理的乡镇规模和布局。通过调整促进农村各种生产要素在更大范围向小城镇集聚，优化资源配置，减少重复建设，加快小城镇建设步伐，精简乡镇机构和人员，提高行政管理效率，减轻财政和农民负担，更好地促进经济社会发展。

以县级丹阳市为例，该市曾在2001 年对乡镇行政区划进行了调整，从29 个镇调减到23 个，在优化城乡布局、提高城镇发展水平上发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，现有镇数量多、规模小、布局不合理等弊端日益显现，小城镇建设相对滞后，很大程度上制约着经济社会的全面协调可持续发展，进一步推进乡镇行政区划调整势在必行。2005 年全市23 个镇调整到13 个，调减率达到43.5%。此次镇行政区划调整以镇为单位，实行地域相邻、整建制合并，原则上不跨区域、不打破镇与镇的界限。具体量化标准是，原则上重点中心镇规模达到8 万人，一般建制镇规模达到5万人。

2013 年，围绕城镇化和城乡一体化发展战略，江苏省积极稳妥地开展行政区划调整工作，进一步优化了政区规模结构和空间布局。经国务院批准，南京市将秦淮区与白下区合并设立新的秦淮区，将鼓楼区与下关区合并设立新的鼓楼区，并将溧水县和高淳县分别撤县设区。另外，东海、赣榆、灌云、灌南、如皋、张家港、江阴7 个县（市）和连云港市连云、新浦、海州3个区对部分乡镇行政区划进行了调整。全省一季度共撤销2 个县、撤并2 个区，新设立2 个区；撤并31 个乡镇，新设立13 个街道办事处。截至2013 年3 月底，全省共有13 个设区市，100 个县（市、区），其中22 个县、23 个县级市、55 个市辖区，900 个乡镇（其中乡79 个、镇821 个），362 个街道办事处。全省乡镇平均规模为90.02 平方公里、6.19 万人；街道办事处平均规模为83.09 平方公里、5.38 万人。2013 年后，江苏乡镇继续撤并，同时随着城市化的进行，撤镇设街道办事处的步伐加快。到2018 年底，全省有13 个设区市，96 个县（市、区），其中县19 个、县级市22 个、区55 个，767个乡镇（其中乡44 个、镇723 个），491 个街道。

二、江苏省行政区划调整的成效与不足

改革开放40 年来，江苏省经济、社会发展的成就，江苏人“敢为天下先”的精神，早已闻名全国。这其中，每一步的发展，每一次灵活的市场机制的建立，都或多或少地受到传统的、严格的、计划经济体制下的、较多刚性的行政区划及其管理体制的制约。因此，每一步的改革，也都或迟或早伴随着上层建筑——行政区划的调整。总的来看，江苏省最近40 年来经济、社会的迅速发展，城市化的迅速推进，是与行政区划及其管理体制的调整优化分不开的。调整改革到位，就显示出巨大的促进作用，如市管县体制的确立对于培育区域中心，撤县设区对于大都市的健康和迅速扩张，撤乡建镇对于小城镇的成长，都顺应或引导了城市化的发展趋势。同样，由于现有体制的束缚和难以突破，也造成一些较大的损失和迷惘，如囿于宪法和法律的规定，县以下不能辖市，则导致一些实际上已具备城市规模和实力的真正的城市反而无法设市，制约了城市的健康、快速发展，已经严重滞后于江苏省城市化的进程。

（一）积极意义

就江苏省而言，1978 年至今的行政区划调整和变更，在不同的时期、面对不同的发展要求，采取了不同的措施和方式。其实际上起到的积极作用，概括起来可以分为两个方面，或者说在两个阶段有不同表现，发挥了不同的作用：一方面是拨乱反正，意在恢复此前为“文化大革命”等政治运动所破坏的政区体系和管理秩序；虽然只是恢复，还没有认识到（更不要说改革）原有政区体系的弊端，但相对于此前的混乱和无序，这种有秩序的状态本身就足以获得社会稳定和经济增长的效果。另一方面则是发展与改革，意在为满足国家在新时期的经济发展目标与政治发展诉求，而克服政区中所存在的制度性的、体制性的障碍；与之相对而言，城市型政区的改革更多源于经济层面的发展动机。由于中国政治体制改革滞后于经济体制改革，因此，行政区划调整改革的重点在城市型政区(地级市、县级市、镇和市辖区)，其对城市化的促进作用也发挥得最为充分。江苏省由于民族区域分布的相对简单，而城乡居民自治也还处于最低的聚落层面，尚未上升至政区层面，故还没有对现有政区格局造成直接冲击。因此，行政区划的作用也突出表现于推动和促进大、中、小各级城市的发展，加速城市化发展进程，即在推进城市经济发展和城市化进程(指外延城市化)方面起到的作用最为明显和直接。

改革开放以来江苏省普遍开展的行政区划调整，对推进城市化进程至少要以下三个方面的意义：

1．直接扩大了中心城市用地与功能重组的空间，提高了城市竞争力

20 世纪80 年代中期以后，我国在行政区划管理制度上普遍实行了“市管县体制”，这对促进城乡一体发展起了积极作用。但是由于与我国整体的行政体制、经济体制不相匹配，尤其是与我国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，地方经济利益主体性不断增强的发展事实不相适应，已经成为区域—城市经济发展中的制度性障碍。在区域经济落后的地区，中心城市实力弱小，形成了“小马拉大车”的现象；在经济发展快速的地区，由于市管县体制造成的中心城市与周边县市利益分配的不公，引发了尖锐的矛盾；在江苏，“市管县”基本已经演化为形式上的“市管(县级市)”，中心城市无力组织区域的整体发展，诸侯割据愈演愈烈，诸如恶性竞争、重复建设、环境污染、市县同城等问题，已经成为经济社会发展中的恶疾。随着国际、区域竞争的日益加剧，为了强化中心城市的竞争力，在既有制度短期内难以进行系统性改造的情况下，行政区划调整就成为不得不采取的必要手段。近年来，江苏省部分地市进行了力度颇大的区划合并，撤市设区，如苏州市撤吴江市设吴江区，常州市撤金坛市设金坛区，扬州市撤江都市设江都区，直接扩大了中心城市用地与功能重组的空间，为提高城市竞争力减少了空间上的制约。

2．减少管理层级，促进要素流动与合理集聚

由于行政区划单元直接界定了地方各级政府的经济利益主体地位，在现有的行政管理、财政税收、干部考核等体制的影响下，谋求本行政单元内利益的最大化就成为十分自然的现象。但是这样的“行政区经济”从宏观的区域层面效果看，则表现为整体效益的缺失。以行政区划为界线形成的种种制度性门槛，成为制约经济、社会要素合理流动的障碍；层级过多的地方行政管理体系，也造成了管理成本、制度交易成本的升高，效率低下，而这些显然是和市场经济的要求不相符。行政区划调整减少了政府管理的层级，降低了经济社会要素流动中的门槛，使得各种发展要素可以更多地在市场规律的作用下，实现集聚发展和规模效益的最大化。

3．促进了政府职能转变，推动了政府管理制度的创新

由行政区划调整所带动的行政管理制度创新，是加快推进城市化进程最具根本性的动力之一。合理的行政区划设置与调整，可以促进行政管理模式、管理制度的调整与创新。例如在“撤市设区”区划调整过程中，对被撤销的县级市给予了“特殊的政策”：在规定的“过渡期”内，除城市规划权实行统一管理外，保留“县级”经济的各项权限并享受“区级”经济、社会发展的各项待遇。我们暂且不去评论这些“特殊政策”的正面与负面效应，但是这正说明了行政区划调整以后，地方政府已经意识到要突破既有“市管县”体制或“市辖区”体制的束缚，试图摸索建立一套新的、适应市场经济发展要求和现阶段中国经济、社会发展特征的管理模式，与之相应，政府的职能也必须发生大的转变。可以预料，随着城市化进程的加快，地方政府、企业、社会公众的利益关系将发生更快、更大的变化，行政区划调整的意义及其衍生的问题也将表现得更为明显，在这个过程中受到冲击最大的将是政府。因此可以说，之前，在中国是政府主动去推动社会改革与制度创新；而今后，将是市场、社会推动政府管理职能与体制的变革

（二）问题与不足

由于行政区划分割可能造成制约城市化进程的问题，主要集中在政府提供的公共服务效率和公正等方面。所谓效率问题，主要是诸如基础设施因行政区分割而重复建设、公用服务业达不到规模经济等方面的问题；所谓有效问题，主要是涉及因行政区分割造成的公用服务活动范围缩小，缺少了机构间的协调，进而减小了服务的有效性；所谓公正问题，主要是涉及到因行政区分割造成的城市政府税源的不平衡及公众待遇的不平衡，从而造成的不公正现象。此外，由于行政区划分割造成的缺乏区域整体发展战略、城市发展冲突等问题也是广泛存在的现象。

实践中，形成地方多元行政主体间利益冲突的基本原因之一，就是行政区划的分割。③行政区划是政府行事的地域性束缚，对于企业、公众而言，由于行政区划导致的经济运行或生活成本、发展机遇获取、利益分配的不一致，也是进一步加剧地域分割的重要原因。在城市—区域网络不发达的阶段，行政区划仅仅作为政府行政事权的划分界限；而在城市—区域网络化发展时期，行政区划却往往成为壮大本地利益的政治依据和空间依据，通过建立于行政区划之上的各种政治、经济制度(或政策)壁垒以谋取本地利益的最大化，尤其是边界地区更成为矛盾的焦点。

由于行政区划的调整变更更多地属于政治体制范畴，该项权力主要由中央政府严格掌握，地方政府相对处于软弱和无力的地位，这与在经济领域向地方政府分权形成鲜明对照。因此，即使是在江苏省这样一个市场经济发达、经济制度创新活跃的省份，在行政区划以及相应的地方政府管理体制方面，也就是在政治领域，自身的创新之处依然乏善可陈。可见，行政区划方面的改革仍然困难重重，而行政区划改革所能够发挥的作用也还依然受到很大局限(目前主要局限在经济领域和外延的城市化方面)。当然，这方面问题就不仅仅是江苏省自身所能解决的了。

从江苏省改革开放以来经济、社会的迅速发展，城市化水平的迅速提升和政治文明的进步等方面来看，总体说来，行政区划这一上层建筑的调整变革是顺应了本省改革的实践，成就也是主要的。当然，由于国家政治体制改革的滞后以及有关宪法和法律的规定，行政区划领域仍然存在一些问题和束缚，还不能完全适应现实经济、社会发展的需要，还需要不断在实践中摸索新的模式，进行制度创新。就江苏省而言，虽然有些矛盾是深层次的，涉及国家体制或宪法、法律的规定，但可以进行改革试点，尝试推出新的行政区划方式。目前来看，适应江苏省大规模城市化进程的需要，行政区划改革仍然需要以城市地区管理体制创新作为继续改革的重点，如都市区及其内部的管理方式(包括地级以上城市的区的独立性增强、街道的落实、社区的建设等)，县和县级市内部的管理体制(驻地镇改设街道等)，以及小城镇的发展(培育中心镇)等。这里，可能以大都市区内部行政区划调整最具直接的经济效益，而以小城镇行政区划体制的创新和城市、乡村基层(准)政区即城市社区和村民委员会的建设最具突破性和长远意义，并且因其受到的限制较小，制度创新的空间也较大。作为改革开放先行一步的江苏省，完全可以在不与现行法规冲突的情况下，从这两个方面入手，大胆改革、大胆创新。