PPP模式下项目投标方案编制要点分析

李鑫

摘要：随着我国各行各业工程项目建设的发展，我国社会经济也随之迅速发展。与此同时，由于各地区刚进入社会建设发展新阶段，难免出现资金周转不灵的情况。国家为了缓解地方政府这一资金现状，大肆推动各种项目融资方法，而现阶段最为火热的融资模式最为PPP模式。PPP模式受到社会各界对其的关注，国家也陆续出台部分与之相关的政策、法规，让PPP模式在社会建设发展中能够具有一定的法律效应。

Abstract： With the development of engineering projects in all walks of life in China， China's social economy has also developed rapidly. At the same time， as the regions have just entered a new stage of social construction and development， it is inevitable that capital turnover will not work. In order to alleviate the current situation of local government funds， the state has promoted various project financing methods， and the hottest financing mode at this stage is the most PPP mode. The PPP mode has received attention from all walks of life and the state has also introduced some policies and regulations related to it， so that the PPP mode can have certain legal effects in the development of social construction.

關键词：PPP模式;项目投标方案;编制要点

Key words： PPP mode;project bidding plan;preparation points

中图分类号：F283;TU723.2                             文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）34-0039-03

0  引言

随着我国《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》规划，明确提出加大城市基础建设、建设现代基础网络、扩大基础建设空间并建造内外相连的运输网络、创造一体化城市交通枢纽、加强城市内科开发给空间等诸多内容，均阐述了我国的基本建设方向，并明确了政府工作的主要重点内容。各地区政府面对全新的挑战，满足国家建设需求的同时也需要大量的资金作为重要的经济基础，而PPP模式则能够帮助地区政府有效缓解这一困境，促进我国城市化建设的不断发展。

1  PPP模式概述

1.1 PPP模式的概念

所谓的PPP模式也是大家常说的公私合营模式，其是指国家和各大企业之间的一种公司合伙模式。简单来讲就是国家政府和社会资本主义的合作，对城市基础建设项目进行施工建设或者提供部分物品、服务。国家政府和私人组织通过特定的协议作为基础，使二者形成一种合作关系，通过合同对二者形成约束的模式，并明确甲、乙方双方的基本权利以及需要履行的义务，从而保障合作的顺利进行。

1.2 PPP模式的发展

公私合营模式最早出现在1992年的英国，从上世纪90年代开始公私合营模式逐渐在欧美国家以及各大发展中国家流行起来。现阶段，公私合营模式广泛应用在各行各业中，例如各种工程建筑中的公共设备建设（公路、水厂、水利、铁路、电厂、地铁以及机场、港口等），也包括部分非盈利建筑物体的建设像医院、学校、国防以及监狱等。上世纪80年代时，我国各大外商对其进行的投资建设项目中，其是最先应用公私合营模式的经济建设项目，随着我国经济建设的不断发展公私合营模式应用的范围也逐渐扩大，特别是部分公共基础建设相中。像我国体育场“鸟巢”以及北京地铁四号线等诸多公共建设项目。而PPP模式在我国的发展过程能够大致分为五个阶段：探索、试用、推广、停滞以及二次发展[1]。

1.3 公私合营模式的特点

在公私合营模式中，私人组织能够通过特定的协议方法和政府形成合作关系，提供了部分建设需要的物品以及相关服务，私人组织和政府形成了一种共同承担所获利润、风险的合作共同体，帮助政府减少国库资金的消耗，同时企业也能减少部分投资风险。

①同目标的合作关系：这是PPP模式最为显著的特点，私人组织通过PPP模式能基本实现了对利益的追求，而政府实现了追求公共利益建设的目的。私人组织与政府通过较少的投资收获更多的产品或者服务。

②有限制的利益共享：大多数公私合营模式均具有一定的公益效益，其并不是一味的追求最大利益化作为主要的追求目标，政府与私人组织通过PPP模式能够一共分享社会成果以及投资产生的回报等。但是，需要对私人组织进行一定过得掌控，以免私人组织形成超额利润引起社会混乱。

③无条件的风险共担：如果投资项目中不存在一定的风险，那么这样的合作伙伴并不会特别长久。政府和私人组织在项目建设时期，需要承担属于其独立部分的风险以及其他伴随风险，同时尽量减少对方的风险。

1.4 PPP模式具有的优点

公私合营模式是一种通过参与项目工程，收获“双赢”或者“多赢”的全新合作融资模式，实际上其本质是政府相关部门通过公开的招标形式，和中标的建筑单位组成的项目小组签订特定的协议，并授予其短时间内特定的权利或者其他收益权，以此来换取部分基础项目建设速度以及有效的经营权利。PPP模式主要具有以下几大优点：

①提高经济效益，保证物有所值：在公私合营模式中，当项目竣工并获取政府批准的使用权后，私人组织方能获取利益。因此，项目建设中与应用PPP模式，有理有据保障项目施工时间，减少施工建设不必要的消耗，大幅度节省建设消耗资金并消除项目竣工后存在的风险以及相关的资金风险，保证私人组织以及政府的利益[2]。

②实现时间效率、经济效率的双丰收：根据相关学者的研究显示，通过应用公私合营模式大约有76%的建设项目，能够如期完成建设施工，78%建设项目能够将其消耗的成本控制在合理的预算中，保证经济效率的同时也保障了建设项目的时间效率。

③推动投资主体多元化，扩大资金的来源：在公私合营模式中，通常是由私人组织保障施工建设项目的融资，不需要以往单一的政府投资消耗。大幅扩大了建设项目的融资渠道时投资主体逐渐走向多元化、可持续的资金投入制度，有助于我国社会资源的整合激活社会剩余成本额，保证民间投资的活力。

④有助于政府转化职能，减少自身的财务负担：公私合营模式能够有效缓解政府自己压力，减少政府需要承担的债务责任。同时，帮助政府从繁忙的政务中脱身，承担监督管理的职责。

⑤有利于取长补短，改善项目品质：处于公私合营模式中的政府以及私人组织，属于一种合作组织二者能够相互帮助、取长补短。私人组织不断受到特定的考核机制刺激，提升自身的服务质量并推动公共建设项目质量不断提高，为社会群体提供更加优质的服务。

⑥形成战略同盟，有利于实现长久的规划：公私合营模式促使政府与私人组织形成战略性同盟。基础设备项目的建设、维护以及运营由私人组织全权负责，私人组织需要对其进行长久的规划策略，以此来实现建设项目的长久价值并减少建设的成本消耗。

2  PPP项目投标方案编制要点

PPP投标方案与传统的项目招投标存在一定的区别，公私合营模式的投标编制重点不在是施工部署以及施工管理等，而是将投资项目、项目构建、建设、移交以及运营等多方面着手进行综合性的筹划。在PPP项目投标招标方案中，与传统项目类似的地方只有建设方案这一部分，并且其存在的可借鉴性比较局限。公私合营模式的项目投标评审，通常是在投标人提交相关文件后应用综合性的评分进行评价审核。对其进行评价的包含报价、投资以及融资的能力等多种方面。

2.1 项目投资方案

项目投标方案内容包括资金的筹算、项目收益、成本测算以及财务分析、资金在项目中的使用计划等。其中，资金筹算方案是将自有资金模拟投入到公司项目中的进行建设，从而相应招标的实际需求，其资金保障则主要来源于银行存款以及部分公司股东的担保来证明公司的能力。项目风险则主要来自项目投资具有风险、政府违反合同等方面进行分析研究。

2.2 项目公司组建方案

这一方案不仅需要大致阐述如何按照招标方的要求进行建设，也需要针对还没有明确的公司框架以及部分施工项目的分工、工作人员的只能等，来确定公司的具体章节。

2.3 项目建设方案

项目建设方案通常包含对建设项目的施工场所进行的实际勘察以及相关设计、监督管理以及施工设备等实地采购，并明确实际建设项目的施工质量以及项目运用的最终目标、移交时项目的实际工程进展、状态等一系列的方案设计。方案中包含的保险部分包括建设项目一切保鲜、第三者责任保险、工作人员意外伤害保险以及其他保险所需金额等。

项目建设方案不仅需要确定建设项目的具体工作内容以及整体时间，也包含项目申请报告、建设图纸报批、办理各项批复手续、获取建设施工许可证书等具体的建设施工方案以及详细的建设施工时间等，并且明确实际的建设项目所需要的详细工作时间以及重要时间掌控等。从项目建设方案设计开始阶段到各阶段之间的施工项目的工期、安全、质量以及绿色施工等都需要相关目标设定，并对其进行相应的施工计划以及保障措施。这些保障措施需要常目标设计以及相应的体系建设、计划安排到实际建设中的保障、根据患者的权利划分需要跟随责任追究以及相关管制制度以及保障措施等，对其建设工艺建设进行过程把关等方面进行性的控制，便于其指定的方案能够具体实施落实[3]。

投资控制目标的完成同时是应用适当的分析控制方法，对时间节点进行核实的控制并与资金配置相结合，使其共同完成项目投资的评价体系保证其具体可行性。

2.4 项目运营方案

建设项目运动方案中主要包括项目运营的管理原则、管理制度、保障措施以及维护方案等。基本上基础建设项目都是有关民生的工程项目。因此，建设项目的运营原则在满足招标人的基本要求之外，也需要满足人民群众的基本需求，最终保障自身的最大利益。这就需要建设项目运营机构从实用性出发，根据建设项目特点以及相关要求制定合适的运营方案，保障运营机构能够及时处理各种意外保障运营的质量。除此之外，运营建设项目的实际方案中还需要保障其存在一定的人员编制、相关运营管理制度、项目维护方案、明确施工作业的操作规范并制定建设项目的应急方案以及保障其利益的基本措施。

2.5 项目移交方案

移交方案是建设项目在运营后期，经过相关人员内的许可后，有项目负责公司和招标人签订的协议，从而将项目转向政府或者其他机构的一种无偿方案。移交方案中需要明确指定相关移交的内容，包含建设项目自身以及其他相关的建设设备、手册、文件等，所有与建设项目有关未到期限的担保、保险等。与此同时，在移交建设方案之前也需要明确第三方的检测报告。一般情况下，移交方案的过渡期限设置为经营期限到期的前一年，由移交双方共同将移交方案上傳到管理委员会中，研究并制定移交项目的具体方案并根据方案内容进行移交，根据审核的移交方案转移项目资金、项目名下的资产以及项目资料的所属权并办理相关手续等。进行项目时，项目负责公司需要适当的分类接收人提供建设项目所有资产清单，包括建设项目的建设设备、建设材料以及其他一系列措施等。接收方按照其提供的接受清单进行内容清点，移交后双方办理清晰具有合法效益的移交手续。建设项目移交方案中需要明确建设项目的移交手续，尤其是建设中涉及范围较广，项目中还包含着部分对外资产、资产处理以及资产调动等重要经营手段、财务决定等均应处于正常范围内，并对移交的项目进行全面审查。接受移交项目工程的单位原则上，不需要承担建设项目移交之前产生的任何债务以及担保责任等，对于建设项目单位没有被接受的工作人员也有项目公司负责，接受方不需要承担任何额外的责任以及工作。

2.6 项目财务测算

由专业的财务人员对项目进行相关财务测算工作，并根据招标文件内的具体要求条例进行，对所有的财务測算表格填写以及核心关键变量词的敏感程度进行专业分析，保证其相关财务内容部门的填写合理、完整、准确。进行测量的各项财务数值需要保证其具有一定的准确性、采集的数据科学、合理，不能存在成本价格过高或者过低的可能，对于不合格的财务数据可以摒弃。财务数据逻辑清晰、资料内容完整并与建设项目单位的报价符合，对项目报价进行数据测算。除此以外，也需要财务人员制定科学、合理以及全面的方案，对建设项目进行合理的掌控行为，使建设方按照财务数据人员的掌控方案进行能够高效控制建设成本。财务测算人员还需要针对建设项目进行辨别，保证在对建设项目内各环节展开相应的识别行为，辨别出建设项目运行中可能存在的风险因素，并制定合理的应急方案以及处理、维护措施，帮助建设项目制定可行的、合理有效的风险控制方案。

2.7 项目法律方案

对建设项目进展过程中可能存在的法律问题进行分析，制定合理、科学的法律预防措施以及相关的处理方案。

3  PPP项目投标方案中风险控制

3.1 投标审核阶段

此阶段需要针对项目方案进行仔细的评估，针对项目实际情况、入库等级、政府资金支撑范围、融资风险、建设以及运用的实际风险等多项内容进行评估，并根据自身的融资以及建设成本测算项目的基本利润率。通常情况下，个人的GDP越高则政府需要承担的债务则越小、需要进行PPP项目投资的需求也较小以及所承担的投资风险比较小。但是，这些并不是PPP项目投资方需要参考的全部内容，其还需要结合地方实际收入情况以及财务增长速度、土地收入所占比例、产业发展的实际情况以及人口结构、增长的情况进行综合的分析。并且，为了规避部分风险，项目中存在的各项文件也需要注意审核，保障项目能够应用PPP模式来保障建设后期的资金消耗。

3.2 投标方案内部审核阶段

在投标方案内部审核阶段时，需要谨慎对待筹措的资金以及项目成本的测算。首先，需要针对投资项目的特性以及匹配程度进行充分的分析，并在投入资金之前制定好合适的退出渠道以及方式。其次，对于项目建设中的施工部署、假设进展安排、大型设备选择以及建设材料的采购方式等，都需要进行详细的论述证明，充分保障项目的施工成本处于合理范围内。

3.3 合同谈判阶段

这一阶段主要关注利率的浮动、付费调整制度以及投资回收的担保措施等。由于PPP项目的投资金额较大，并且施工建设时间较长。因此，提前设置好合理的退出方式具有重要的意义。社会资本能够通过转让项目所占股权实现自身的退出，而政府则可以通过收购项目单位的股权，获取项目基础建设的所有组成部分。

4  结束语

简而言之，PPP模式在经过40年的发展、沉淀后，虽然部分施工建设项目中存在着一定的问题以及不足之处，例如建设项目运行不够规范、项目之间的竞争不大、部分地方政府随意违反约定合同条例以及对项目的监督管理工作实施力度不够等。但是，这些问题并不影响公私合营模式在我国的应用发展。部分建筑单位需要重视公私合营模式与传统融资模式之间的区别，针对建设项目制定合理的投标方案，根据正确的投标决策为日后的工作创造良好的基础条件。企业在参与PPP项目建设时，需要掌握争取的时机进行投资或者退出，从而以有效控制项目存在的风险保证自身利益的同时，随着时代形势进行升级、发展。

参考文献：

[1]刘丙宇，程飞，王华，等.PPP项目的投标方案编制与风险控制[J].市政技术，2017，35（3）：197-199.

[2]徐荣华.PPP项目的投标方案编制与风险控制[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2018（2）：3-4.

[3]佚名.PPP项目的投标方案编制与风险控制措施研究[J]. 现代国企研究，2019，154（04）：133.